Реализация принципа федерализма в контексте совершенствования деятельности органов внутренних дел Российской Федерации

Вопросы определения понятия «федерализм», выявления его сущности, а также рецепции концепции федерализма на территории России являются дискуссионными на протяжении многих лет. К рассмотрению указанных вопросов в разные годы обращались как признанные теоретики права – Р. Г. Абдулатипов, Д. Л. Златопольский, И. А. Конюхова (Умнова), так и ведущие современные иссле- дователи – Н. М. Добрынин [1, с. 23], Ю. В. Ким [2, с. 8–9] и др. Учитывая разработанность указанной темы, а также результаты последних научных исследований, к примеру, работу, выполненную В. В. Корольковым [3, с. 30, 55–56], для достижения целей настоящей статьи мы предлагаем определить федерализм как основополагающий конституционный принцип и форму государственного устройства, основанную на объединении государственно-территориальных образований (субъектов Российской Федерации) в единое суверенное государство при сохранении за ними определенной самостоятельности в сферах правотворчества и реализации публичной власти.

В соответствии с положениями ст. 5 Конституции Российской Федерации федеративное устройство России основывается на принципах: государственной целостности; единства системы государственной власти; разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; равноправия и самоопределения народов в РФ; равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, которые получают развитие в иных положениях Конституции РФ.

Полагаем, что из названных принципов федеративного устройства в организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России) в настоящее время наибольшую роль играют принципы единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с Федеральными законом от 7 февраля 2011 г. № 3 «О полиции», иными законами, а также нормативными правовыми актами Президента РФ (указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, от 11 мая 2024 г. № 326, от 21 декабря 2016 г. № 699 и др.) МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах внутренних дел, контроля за оборотом наркотиков и миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору).

Единая централизованная система МВД России включает в себя органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы, организации и подразделения, создаваемые для выполнения задач, стоящих перед МВД России. К ним относятся окружные управления материально-технического снабжения, загранаппарат МВД России, образова- тельные, научные, медицинские и физкультурно-спортивные организации, редакции печатных и электронных средств массовой информации, организации культуры и иные.

МВД России возглавляет Министр внутренних дел Российской Федерации, назначаемый на должность Президентом Российской Федерации. Министр несет персональную ответственность за выполнение задач и осуществление полномочий, возложенных на МВД России, и за реализацию государственной политики в сфере внутренних дел. Необходимо обратить внимание, что в целях надлежащего организационного обеспечения деятельности органов внутренних дел Министр вправе:

• -    в соответствии с законодательством Российской Федерации создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы МВД России, организации и подразделения, необходимые для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России;

• -    вносить Председателю Правительства Российской Федерации для последующего представления Президенту Российской Федерации предложения о предельной штатной численности органов внутренних дел, а также предложения о размере бюджетных ассигнований федерального бюджета на содержание сотрудников органов внутренних дел;

• -    утверждать схему размещения территориальных органов и организаций системы МВД России и их подчиненность.

При этом основную роль в реализации возложенных на МВД России полномочий играют органы внутренних дел в целом и территориальные органы МВД России в частности. Именно территориальные органы МВД России на региональном уровне и подчиненные им территориальные органы на районном уровне призваны обеспечивать защиту жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, противодействовать преступности, охранять общественный порядок и собственность, а также обеспечивать общественную безопасность.

Таким образом, четко прослеживается строгая иерархичность в построении органов внутренних дел, сочетающаяся с принципом единоначалия в управлении ими. Министр внутренних дел осуществляет общее руководство органами внутренних дел, вышестоящие территориальные органы внутренних дел руководят подчиненными территориальными органами, что позволяет реализовывать единую государственную политику в сфере внутренних дел.

С другой стороны, последовательный анализ норм Федерального закона «О полиции» позволяет отметить ряд положений, направленных на учет интересов органов публичной власти и населения субъектов Российской Федерации в деятельности органов внутренних дел.

Во-первых, полиция в своей деятельности руководствуется законами субъектов Российской Федерации, регулирующими вопросы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. В настоящее время в соответствии с ч. 2 ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях МВД России заключены соглашения с большинством субъектов Российской Федерации о передаче Министерству полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях сотрудниками территориальных органов МВД России по отдельным составам правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Прежде всего речь идет о правонарушениях, посягающих на общественный порядок и выражающихся в действиях по нарушению тишины и покоя граждан в ночное время. В качестве примеров можно привести: Распоряжение Правительства РФ от 13 апреля 2019 г. № 734-р «Об утверждении Соглашения между Министерством внутренних дел РФ и Правительством Республики Северная Осетия – Алания о передаче Министерству внутренних дел РФ части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность»; Распоряжение Правительства РФ от 22 апреля 2024 г. № 1007-р «Об утверждении Соглашения между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Правительством Ульяновской области о передаче Министерству внутренних дел Российской Федерации части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность».

Во-вторых, в соответствии с принципом общественного доверия и поддержки граждан общественное мнение о деятельности полиции должно являться одним из основных критериев для оценки деятельности полиции в конкретном субъекте Российской Федерации, а представители населения – члены общественных советов при территориальных органах МВД России должны получить возможность осуществлять общественный контроль за деятельностью полиции.

В-третьих, в соответствии с принципом взаимодействия и сотрудничества полиция оказывает содействие органам публичной власти в обеспечении защиты прав и свобод человека, соблюдении правопорядка. В том числе в целях реализации данного принципа в территориальных органах МВД России на региональном уровне создаются подразделения по взаимодействию с органами исполнительной власти и местного самоуправления соответствующего субъекта Российской Федерации (Приложение № 6 к приказу МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России»).

Отдельно следует остановиться на вопросе финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел. В качестве одной из основных целей реформирования МВД, предпринятого в 2010–2012 гг. (абз. 1 п. «а», п. «б» ст. 1 Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»), было декларировано повышение престижа службы в органах внутренних дел в первую очередь путем существенного увеличения размера денежного довольствия сотрудников ОВД с одновременным сокращением их численности. Достижение указанной цели, а также необходимость борьбы с коррупцией в МВД России обусловили переход на федеральное финансирование деятельности органов внутренних дел, и со вступлением в силу Федерального закона «О полиции» финансовое и материальнотехническое обеспечение деятельности МВД России осуществляется за счет средств федерального бюджета, а органы публичной власти субъектов Российской Федерации утратили право увеличивать численность подразделений милиции общественной безопасности органов внутренних дел (участковых уполномоченных, патрульно-постовой службы, дорожно-патрульной службы и др.) за счет средств собственных бюджетов в соответствии со ст. 9 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции».

На основании вышеизложенного отметим, что, на наш взгляд, в настоящее время организационное построение и функционирование системы МВД России прежде всего основано на сочетании принципов единоначалия и подчиненности и лишь во вторую очередь учитывает принцип федерализма.

Насколько эффективной является сложившаяся система? Учитывая, что с момента реформирования системы МВД России прошло около 15 лет, представляется целесообразным провести краткий анализ основных проблемных аспектов деятельности органов внутренних дел, отраженных в выступлениях Президента РФ и Министра на ежегодных расширенных заседаниях коллегии МВД России по итогам работы в 2020–2024 гг. В качестве наиболее существенных недостатков и возможных направлений совершенствования деятельности МВД России отмечались следующие.

• 1.    Рост киберпреступности и мошенничеств в сфере информационно-телекоммуникационных технологий. Констатируется постоянный и опережающий рост количества преступлений в цифровой сфере, наносящий значительный материальный ущерб, в первую очередь гражданам [9, 10]. Последние годы ситуация с ростом данной категории преступлений стабилизируется [5, 6].

• 2.    Кадровый дефицит и текучесть кадров. Ежегодно отмечаются проблемы, связанные с нехваткой личного состава органов внутренних дел, особенно в следственных и оперативных подразделениях, подразделениях участковых уполномоченных полиции и патрульно-постовой службе, вызванная низкой оплатой труда и высокой нагрузкой. При этом указанная проблема усугубляется с каждым годом: в 2021 году некомплект составлял порядка 70 тысяч сотрудников [10], к 2023 году нехватка сотрудников возросла до 105 тысяч человек [9], к началу 2025 года более 172 тысяч должностей в МВД России оказались не-укомлектованы [6].

• 3.    Проблемы в антитеррористической работе и обеспечении общественной безопасности. Отмечались недостатки в выявлении и пресечении террористических угроз, включая деятельность международных террористических организаций и экстремистскую пропаганду [9].

• 4.    Неэффективность миграционного контроля. Высказаны опасения, связанные с рос-

• том нелегальной миграции, отмечаются проблемы с интеграцией и адаптацией иностранных граждан [7, 8].

• 5.    Проблемы в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Остается высоким уровень аварийности, смертности и травматизма на дорогах [9]. Акцентируется внимание на слабой эффективности борьбы с пьянством за рулем и иными нарушениями правил дорожного движения [9, 10].

• 6.    Слабая профилактическая работа. Ежегодно, несмотря на общее снижение числа правонарушений несовершеннолетних, отмечается необходимость комплексной работы по предупреждению преступлений среди несовершеннолетних. Особо отмечена необходимость повышения качества работы участковых уполномоченных [7]. Также указано на снижение на 25 % количества выставляемых ежесуточно наружных нарядов [6], что может привести к снижению качества профилактической работы.

• 7.    Технологическое отставание. Указывается на необходимость внедрения современной техники в подразделениях органов внутренних дел, использования передовых информационных систем и цифровых технологий в оперативно-служебной деятельности полиции [9, 10].

На наш взгляд, указанные проблемы являются следствием действия совокупности как внешних, так и внутренних факторов, влияющих на оперативно-служебную деятельность органов внутренних дел и отмечаемых в анализируемых выступлениях.

• 1.    Рост киберпреступности, с одной стороны, обусловлен глобальной цифровизацией, развитием сетевых технологий и криптовалют, которые создают объективные возможности для преступной деятельности по всему миру. С другой стороны, МВД России слабо адаптируется к современным вызовам и угрозам в данной сфере: отмечаются нехватка IT-специалистов, устаревшие методы работы, слабое взаимодействие с банками и IT-компаниями.

• 2.    На кадровый дефицит и текучесть кадров в первую очередь оказало влияние отсутствие индексации денежного довольствия, которое повлекло снижение конкурентоспособности оплаты труда сотрудников МВД России и престижа службы. Текучесть кадров влечет повышение служебной нагрузки на сотрудников и провоцирует дальнейший от-

• ток кадров. Однако данная проблема является также и результатом кадровой и финансовой политики государства в отношении МВД России.

• 3.    Проблемы в антитеррористической работе и обеспечении общественной безопасности связаны с появлением новых угроз на фоне проведения специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Херсонской и Запорожской областей, которые сочетаются с недостатками в координации между различными правоохранительными органами.

• 4.    На эффективность миграционного контроля влияет увеличение количества мигрантов, которое сочетается с внутренними факторами - коррупцией в миграционных подразделениях, отсутствием единой эффективной биометрической системы учета, медленным проведением реформ.

• 5.    Проблемы в сфере обеспечения безопасности дорожного движения обусловлены как растущим количеством транспортных средств и неудовлетворительным состоянием дорог, так и недостатками в деятельности государственной инспекции безопасности дорожного движения: коррупцией, недостаточным количеством камер фото- и видеофиксации правонарушений, формализмом в проведении профилактических мероприятий.

• 6.    Слабая профилактическая работа в основном является следствием низкой укомплектованности и высокой служебной нагрузки в подразделениях участковых уполномоченных полиции, по делам несовершеннолетних и патрульно-постовой службе полиции.

• 7.    Технологическое отставание связано как с недостатком финансирования, слабыми темпами внутренней цифровизации.

Таким образом, несмотря на проведенное коренное реформирование органов внутренних дел, существует ряд принципиальных проблемных вопросов, которые должны быть решены в ближайшее время. Полагаем, что основной проблемой в деятельности МВД России, прослеживающейся во всех проанализированных стенограммах выступлений Президента РФ и Министра внутренних дел РФ, является недостаток финансирования.

В качестве одного из путей дальнейшего реформирования МВД России, с учетом возможности более полной реализации рассматриваемого нами принцип федерализма в по- строении и функционировании органов внутренних дел, в целях учета специфик и деятельности территориальных органов в различных субъектах Российской Федерации, а также принимая во внимание существенную заинтересованность органов публичной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении эффективной работы полиции, которая играет ключевую роль в выполнении основополагающих государственных задач по защите прав и свобод человека и гражданина, предлагается рассмотреть вопрос о создании соответствующего правового и финансового механизма, способствующего целенаправленной финансовой поддержке деятельности ОВД со стороны органов публичной власти субъектов РФ.

Дополнительная финансовая поддержка должна способствовать решению вопроса комплектования органов внутренних дел и их технологического переоснащения, в результате чего может быть повышена оперативность деятельности полиции, обеспечены общественная безопасность и правопорядок на улицах и в иных общественных местах, что, в конечном итоге, окажет положительное влияние на уровень доверия граждан как к полиции, так и к органам публичной власти в целом.

Таким образом, предлагается инициировать процесс внесения изменений в существующее законодательство в целях предоставления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления муниципальных образований права финансирования деятельности соответствующих территориальных органов внутренних дел.

В качестве дополнительной аргументации высказанных позиций укажем на существующую практику дополнительного материального стимулирования сотрудников ОВД в отдельных субъектах РФ, например: единовременная специальная социальная выплата отдельным категориям сотрудников МВД России в Якутии (Указ Главы Республики Саха (Якутия) от 6 ноября 2024 г. № 480); денежные выплаты гражданам, являющимся сотрудниками территориальных органов МВД России на районном уровне в Ленинградской области (Постановление Правительства Ленинградской области от 18 апреля 2023 г. № 256); ежемесячная денежная выплата отдельным категориям сотрудников территориальных органов МВД России в Вологодской

(Постановление Губернатора Волгоградской области от 23 декабря 2022 г. № 774) и Свердловской областях (Постановление Правительства Свердловской области от 1 декабря 2022 г. № 819-ПП).

Кроме того, в долгосрочной перспективе может быть рассмотрена возможность восстановления практики увеличения численности личного состава ОВД за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, существовавшая в период деятельности МВД России до реформирования, однако этот вопрос является предметом отдельной дискуссии [4].

Подводя итог, отметим, что в настоящее время возникла необходимость дальнейшего совершенствования организации деятельности МВД России. Это обусловлено рядом системных проблем, которые не могут быть решены министерством самостоятельно. В качестве одного из вариантов развития системы МВД России предлагается с учетом реализации принципа федерализма пересмотреть подход к финансированию МВД России за счет исключительно средств федерального бюджета, предоставив право органам публичной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществлять финансирование деятельности органов внутренних дел, обслуживающих соответствующую территорию.