«Сильная федерация»: переосмысление советского опыта в современных российских реалиях

Статья 1 Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. от 04.07.2020), устанавливает, что Российская Федерация характеризуется как федеративное государство. Федерация подразумевает такую форму государственного устройства, когда сложное союзное государство образовано объединением нескольких самостоятельных государственных территориальных образований, отношения между которыми построены на основе как единства публичной власти, так и разграничения предметов ведения и полномочий органов власти разных уровней – федерального и территориального.

Опыт построения федеративных отношений в нашей стране сложился после Октябрьской революции 1917 года. Унитарное государство Российская империя было преобразовано в Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику (РСФСР) и позже вместе с другими союзными республиками – в Союз Советских Социалистических Республик (СССР), которые по целям и природе стали государствами с федеративным устройством.

История становления и развития отечественных федеративных отношений свидетельствует о том, что модель федерации но- вого советского социалистического типа формировалась впервые, а потому при ее конструировании и практическом воплощении не удалось избежать ошибок, трудностей и противоречий. Они были обусловлены большой территорией страны, численностью и многонациональным составом населения, сложностью и многозвенностью системы управления, внутриполитическими и внешнеполитическими причинами. К сожалению, в 1991 году федеративное государство СССР распалось, и, казалось бы, история «учит тому, что она ничему не учит». Тем не менее практика современного российского федерализма не может игнорировать положительный советский опыт, а также учитывает современные российские реалии.

В настоящий период времени стабильность и устойчивость федеративных отношений тесным образом связаны с ключевыми ценностями конституционного строя: суверенитетом, территориальной целостностью, единством публичной власти, безопасностью личности, общества и государства. Обновление федеративных отношений выступает ответом на вызовы эпохи глобального цивилизационного противостояния, когда от качественного состояния федерализма зависит судьба государства, сохранение и укрепление традиционных ценностей и национального самосознания, народного единства.

Как известно, после совершения Октябрьской революции в 1917 году разрабатывался вопрос о новой Конституции РСФСР, которая должна была реализовать идеи «диктатуры пролетариата», т.е. господства рабочего класса трудящихся в государственном управлении в целях слома старой государственной машины, уничтожения буржуазии как класса, частной собственности и эксплуатации.

Статьей 2 Конституции РСФСР, принятой V Всероссийским съездом Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов 10 июля 2018 г., определено: «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик». Между тем согласно статья 8 Конституции и в целях избежать межнациональных конфликтов в период становления республики Советов, построить добровольное объединение наций принято решение об установлении лишь «коренных начал федерации», что означало делегирование права принятия решения о вхождении в новый союз съездам Советов каждой нации. Согласившиеся войти в РСФСР национальные территории выделились в составе нового государства на правах автономий.

31 сентября 1924 года II Съезд Советов СССР принял в окончательной редакции первую Конституцию Союза Советских Социалистических республик (СССР). В Декларации об образовании СССР подчеркивалось, что «Союз этот является добровольным объединением равноправных народов, что за каждой республикой обеспечено право свободного выхода из Союза, что доступ в Союз открыт всем социалистическим советским республикам…» (добровольность, равноправие, свобода объединения и выхода), при этом в статьях 3–7 Договора об образовании СССР закреплялось также, что союзные республики осуществляют государственную власть на своей территории самостоятельно (суверенно), за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Союза ССР. Однако перечень вопросов ведения Союза ССР был настолько широк, что норма о суверенитете союзных республик была декларативной, очерчивая этот суверенитет только вопросами гражданства, собственной республиканской Конституции, согласованного изменения территории.

5 декабря 1936 года Чрезвычайным VIII съездом Советов Союза ССР утверждена новая Конституция СССР. Согласно статье 13 «Союз Советских Социалистических Республик есть союзное государство, образованное на основе добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик». Однако соотношение суверенных прав союзных республик и Союза ССР сохранилось. В последующем Конституция дополнена новыми правами союзных республик на непосредственные сношения с иностранными государствами и республиканские военные формирования (ст. 18а и 18б).

Развитие федеративных идей имело место в следующей Конституции СССР, принятой на внеочередной, седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г. В соответствии со статьей 70 «Союз Советских Социалистических Республик – единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик». Однако содержание заявленного принципа социалистического федерализма в Конституции СССР 1977 года не раскрывалось.

Между тем, как справедливо отмечает Л. А. Морозова, принцип социалистического федерализма был заложен и раскрыт с самого начала в Конституции РСФСР 1918 г. В состав данного принципа входили элементы: 1) классовая природа; 2) однотипность объединения (социалистические сообщества); 3) свобода объединения; 4) добровольность; 5) национально-территориальный характер и 6) демократический централизм1.

В процессе распада СССР выяснилось, что камнем преткновения все десятилетия являлось положение о праве на свободный выход союзной республики из состава СССР, чем и воспользовались Прибалтийские республики в 1991 г., объявив независимость. В то же время в первые послереволюционные годы большевики трактовали этот пункт как идеологически привлекательный лозунг, полагая, что вряд ли кто-либо из народов в дальнейшем воспользуется таким правом. Кроме того, границы объединения национальных этнических групп в автономные образования не соответствовали в полной мере историческому административно-территориальному делению и расселению граждан. Наконец, оказался неэффективным принцип демократического централизма, на который столь много надежд возлагал В. И. Ленин, так как в конституционных текстах и практике советского государственного строительства наблюдался очевидный «перекос» полномочий в сторону общесоюзного центра.

Появление на постсоветском пространстве 15 самостоятельных государств – бывших союзных республик вместо единого СССР показывает, что существует серьезная проблема классификации государств на «сильные» и «слабые». Советский Союз, к сожалению, проявил черты «слабого» государства в последние 5–6 лет своего существования. Трудно было ожидать, что Российская Федерация, по крайней мере в первые годы суверенного бытия, значительно усилит свой государственный потенциал. Н. Д. Эриашвили подчеркивает, что принятая 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием действующая Конституция РФ была вследствие этого во многом построена на идеях либеральной демократии, проникших в общественное сознание в перестроечную эпоху. Однако жизнь и развитие государства показали, что либеральные ценности не могут служить базой для усиления и укрепления Российского государства, требуется корректировка политического курса, в связи с чем остро встает вопрос о повышении социальной ответственности государ- ства перед обществом, качественном улучшении жизни граждан и росте эффективности публичной власти2.

Что же такое «сильное» государство? На этот счет в научной литературе давно высказываются самые разные мнения. «Сильным» является такое государство, которое способно защитить свое население и территорию от внутренней нестабильности, и внешнего врага, хотя и в этом случае обществу нужны правовые гарантии от вырождения такого государства в Левиафана. Отсюда авторы предлагают конструктивное сотрудничество с государством общественных институтов, способных легитимизировать государственные органы, повысить эффективность их работы и связь с населением, проявить лидерские качества в кризисные моменты и подать массовый пример социально полезных действий3.

Аналогичного мнения придерживаются некоторые другие ученые, видя суть «сильного» государства в какой-либо одной принципиальной черте, например, в эффективном местном само-управлении4 либо в наличии специализированного правового механизма охраны конституции в лице национального органа конституционного правосудия5.

Более широко подходят к вопросу исследователи, считающие «сильное» государство многомерной конструкцией. В частности, А. А. Малиновский выделяет внутриполитические и внешнеполитические признаки «сильного» государства. На внутренней арене такое государство легально и легитимно перед населением, эффективно осуществляет государственную власть, реализует силовой сценарий в случаях преодоления социальных кризисов. Во внешней политике «сильное» государство грамотно защищает суверенитет и руководствуется национальными интересами, исходя из которых оно может злоупотреблять правами и не выполнять обязательства международно-правового характера, принудительно распространяет правовую культуру и информационную политику пропаганды своих ценностей. Таким образом, «сильное государство – это государство, эффективно использующее любые правовые средства в собственных политических интересах для осуществления возложенных на него функций»6.

Обобщающий взгляд на сущность и природу «сильного государства» изложил в своих работах А. Д. Керимов. Во-первых, «сильное государство» характеризуется существенным экономическим потенциалом, богатством, собственностью на основные средства производства (земля, капитал), при этом фактическая монополия на применение силы в отношении территории и населения опирается главным образом на экономические возможности политической власти. Во-вторых, «сильное государство» выполняет широкий и разнообразный круг функций, с помощью которых оно распространяет свое влияние на обширные сферы общественной жизни, постоянно расширяет компетенцию и охватывает все новые и новые области общественных отношений. В-третьих, «сильное государство» должно обладать духовной властью над умами и душами граждан, для чего привлекать на свою сторону светскую и религиозную интеллигенцию, формировать государственную идеологию7.

В научной литературе называются и другие признаки «сильного» государства: стабильность власти, четкость и слаженность работы всех звеньев государственного механизма, устойчивость экономики и идеологии, бережное хранение культурного наследия, возможность проявлять в необходимых случаях волю, мудрость, финансовые, организационные и кадровые ресурсы и т.п.

Применение положений о «сильном» государстве к теории и практике федеративных отношений имеет определенные особенности, связанные с тем, что понятие «силы» действует на двух уровнях власти, но при этом сильная центральная власть должна принимать все зависящие от нее меры по удержанию в рамках единства страны власти отдельных федеративных частей. Кроме того, согласно статье 3 Конституции РФ источником власти является многонациональный народ, в состав которого входят пред- ставители не только территорий, но и наций, народностей, этнических групп.

Полезный опыт Советской федерации свидетельствует о том, что асимметрия отношений между верховной федеральной властью и республиканскими властями нуждается в непрерывном мониторинге из-за потребности сохранения суверенитета единого союзного государства. Модель суверенной независимости государства в международных отношениях не должна переноситься во внутренние дела и давать повод отдельным территориальным частям государства претендовать на такую же внутреннюю суверенную независимость.

Федеративное построение СССР нацеливалось на сочетание жесткой организации советской центральной и местной власти, управления с русским нравственным идеалом защиты угнетенных и эксплуатируемых, когда считалось, что малые нации и народности следует «гладить по шерстке» и предоставить им максимальную свободу выбора формы государственно-правового самоопределения. В стремлении избавиться от пороков западной демократии с ее формальным большинством голосов и слабостью воли малых народов мы не учли, что национальная государственноправовая политика не может строиться исключительно на классовых принципах и однопартийной идеологии.

Современная практика российского федерализма постаралась учесть соответствующие проблемы, и она весьма близка к идеалам евразийцев. Действительно, государственная межнациональная и федеративная политика России принимает во внимание исторически сложившиеся географические, культурные, бытовые контакты всех народов, населяющих данную территорию, а также практическую пользу, которую можно извлечь из имеющегося естественного векового расселения людей. Вместе с тем актуальное федеративное строительство исходит не только из евразийской идеи социально и культурно обусловленной широкой автономии народов8, но и из принципа гармоничного совмещения интересов Федерации и отдельных регионов, муниципальных территорий (ст. 71–73, 131, 132 Конституции РФ).

Поправки к Конституции РФ 2020 года ввели в конституционный глоссарий понятие «единой системы публичной власти», направленное на обеспечение сбалансированного и эффективного функционирования всех ветвей и уровней власти в РФ. Полномочия между органами публичной власти распределены таким образом, чтобы, сохраняя единое целое, отдельные части государства могли самостоятельно определять свое экономическое и социальное развитие.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей и полномочий субъектов РФ по вопросам совместного ведения федеральные органы могут ввести прямое федеральное правление, включая временную антикризисную финансовую администрацию. Если же права субъектов РФ на вверенной им территории осуществляются достаточно эффективно, то федеральные органы государственной власти вправе даже делегировать принадлежащие им полномочия данному субъекту РФ с передачей необходимого ресурсного финансирования. Именно в таких правовых инструментах урегулирования процедуры исполнения полномочий частично выражена логика российской федеративной правовой политики.

Между тем рассчитывать только на юридические средства решения проблем межнационального строительства и развития «сильного» федерализма было бы неправильно. Поэтому представляется, что иные внутренние и внешние факторы функционирования государства имеют огромное значение.

Прежде всего, следует вернуть государству его подлинное место в экономической жизни большого по территории государства, такого как Российская Федерация. Усиление экономических функций государства должно иметь место при одновременном учете объективных социально-экономических законов развития общества. Единое экономическое и правовое пространство должно быть залогом возрождения традиции сильной государственности в экономике9.

Для обеспечения устойчивого развития «сильной» федерации следует понять важность преодоления рыночного фундаментализма, компенсировав его последствия с помощью активной социализации государственной экономической политики. Также остро ощущается потребность в ускоренной модернизации информационных и управленческих технологий в целях повышения системности, понятности и предсказуемости управления социаль- но-экономическим развитием, укрепления обороноспособности и безопасности государства.

«Сильная» федерация должна быть сильна духом и сознанием. Поэтому возрастает запрос на последовательную и взвешенную воспитательную политику, реализующую идеологические, разъяснительные и мобилизующие функции Российского государства. О необходимости сохранения духовно-нравственного богатства нации, развития «здорового» правосознания, политической культуры гражданства и органической демократии, выражающей дух народа, его национальное самосознание, давно писал дореволюционный русский философ И. А. Ильин. Можно согласиться с замечанием авторов, которые полагают, что И. А. Ильин одним из первых обратил внимание на полезность интеграции исторического опыта формирования государственности в систему современного государственного управления обществом10.

В этой связи актуальным представляется сопряжение традиционных духовно-нравственных ценностей, исконно присущих нашему народу, с политической системой и формированием профессионального корпуса политиков в современной России. Перечень традиционных российских ценностей сформулирован в Стратегии национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. №400. Традиционные ценности позволят, на наш взгляд, не делить политиков на тех, кто «остался», и тех, кто «уехал», а помочь убедить собравшихся уехать остаться на Родине. Ценностные ориентиры предопределяют сущность политической и правовой культуры общества, что выражается в стереотипных способах и эталонных формах политической деятельности11.

Вследствие этого традиционные ценности станут эффективны тогда, когда они «завладеют умами», будут реально влиять на волю политической элиты, тогда и государство станет «сильным». А поскольку дружба народов, межнациональное согласие и религиозная терпимость составляют важнейший пласт традиционных ценностей, они могут служить основой для совершенствования федерализма в направлении создания «сильной» федерации.

Таким образом, учет предшествующего исторического опыта и совмещение его с реальными целями и задачами страны являются важнейшими условиями построения в России «сильной» федерации.