Векторное развитие социально-экономической сферы российского общества: административно-правовые аспекты

ванное развитие, комфортная среда жизни; эффективное государство; внешний контур развития.

Предпринятое, скажем так, наступление по всему социально-экономическому фронту в условиях внешнеполитической и экономической нестабильности, разразившегося мирового финансового и экономического кризиса, впоследствии политических и экономических санкций Запада осталось безрезультатным. Планируемые к промежуточному этапу, к 2012 г., показатели по отношению к 2007 г.: увеличение ожидаемой продолжительности жизни на 2,5 года; рост ВВП на 37–38%; рост производительности труда на 40–41%; снижение энергоемкости ВВП на 17–19%; рост ре-

110 Выпуск 2/2019

альных располагаемых доходов населения на 53–54%; рост инвестиций в основной капитал на 80–85% и другое – остались утопией [4].

В сложившихся условиях наиболее вероятными процессами устойчивого развития общества, его экономической и социальной сферы является векторное развитие, т.е в какой-то степени точечное, целенаправленное ускоренное развитие в отдельных областях социально-экономического развития общества. На протяжении последних лет ключевой вектор развития российского общества определяется майскими (2012 и 2018 гг.) указами президента Российской Федерации. К таковым направлениям социально-экономического развития на современном этапе относятся: здравоохранение, образование, жилье и городская среда экология, автодороги, рынок труда, наука цифровая экономика, культура, малый бизнес, сотрудничество и экспорт, демография (всего двенадцать направлений).

Одним из ключевых условий векторного развития социально-экономической сферы является совершенствование института администрирования, системное совершенствование административно-правовых основ в рассматриваемых областях, выявление круга организационных и правовых проблем, связанных с оценкой, состоянием и перспективами развития рассматриваемой сферы [2, с. 528–529].

Содержание административно-правовых основ в указанных областях социально-экономической сферы включает в себя:

• 1)    цели, задачи, критерии, приоритеты, принципы государственной политики в рассматриваемых областях;

• 2)    систему органов государственного управления, иных органов, организаций и учреждений, участвующих в реализации государственной политики в рассматриваемой сфере;

• 3)    оценку нормативно-правовой базы ее состояния и совершенствования с учетом новых задач и перспектив развития общества и государства;

• 4)    институт административной ответственности за правонарушения в социально-экономической сфере;

• 5)    выявление проблем и определение путей их решения, совершенствования механизма государственного управления [3 с. 42–43].

Нами делается акцент на общей оценке национальных проектов по основным направлениям социально-экономического развития с актуализацией содержания отдельных административно-правовых основ в рассматриваемых областях.

Основные задачи и принципы государственной политики в сфере здравоохранения определены Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», детализированы и уточнены в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», национальным проектом «Здравоохранение», которым предусмотрено восемь самостоятельных федеральных программ, в их числе: «Развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи», «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями», «Борьба с онкологическими заболеваниями» и др Основными результатами данного проекта должны стать: снижение смертности населения трудоспособного возраста на 26% (до 350 случаев на 100 тыс. населения) снижение смертности от болезней кровообращения на 23,4% (до 450 случаев на 100 тыс. населения), снижение смертности от новообразований, в том числе от злокачественных, на 7,8% (до 185 случаев на

Дорохов Н.И. Векторное развитие социально-экономической сферы...

100 тыс. населения), снижение младенческой смертности на 19,6% (до 4,5 случаев на 1000 родившихся детей в 2024 г.), увеличение продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 г. – до 80 лет) и др. [5].

Общее руководство в реализации проекта осуществляет Министерство здравоохранения Российской Федерации, подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральное медико-биологическое агентство и иные органы и учреждения.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) определен ряд составов административных правонарушений в области обеспечения здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, предусмотренных гл. 6 (14 составов), а также другие смежные с ними правонарушения в соответствии с гл. 8, 10, 12 и др. Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) предусмотрено две главы (30 и 31), в которых раскрываются особенности производства по административным делам о госпитализации граждан в медицинские учреждения Данные нормы составляют главное содержание административно-правовых основ в связи с возможными административными правонарушениями в рассматриваемой области.

В национальном проекте «Образование» уточнены основные задачи и принципы государственной политики в области образования . Общее руководство проектом возложено на Министерство просвещения Российской Федерации, Министерство науки и высшего образования Российской Федерации, Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по делам молодежи, иные органы, организации и учреждения.

Основная цель проекта – обеспечение глобальной конкурентоспособности российского образования, вхождение Российской Федерации в десятку ведущих стран мира по качеству общего образования а также воспитание гармонично развитой личности на основе духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национально-культурных традиций. В содержание проекта входит десять федеральных подпроектов (программ), в их числе: «Современная школа», «Успех каждого ребенка», «Поддержка семей, имеющих детей», «Цифровая образовательная среда», «Учитель будущего» и др.

В качестве основных ориентиров государственного управления в рассматриваемой области названы: обновление содержания и совершенствование методов обучения; формирование эффективной системы выявления, поддержки и развития способностей и талантов у детей и молодежи; создание условий для раннего развития детей до трех лет; реализация программы помощи родителям детей, получающих дошкольное образование в семье; создание современной и безопасной цифровой образовательной среды и др. [5].

КоАП РФ предусматривает ряд составов административных правонарушений в области образования, которые с некоторой степенью условности можно квалифицировать как: а) общие составы правонарушений против порядка управления в частности, в связи с организацией и проведением государственного контроля и надзора, в том числе в сфере образования (гл. 19 – пять составов правонарушений); б) административные правонарушения посягающие на состояние здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общественной нравственности, в том числе в области образования

112 Выпуск 2/2019

(гл. 6 – четыре состава); в) правонарушения, имеющие собственно образовательно-правовой характер, т.е. нарушающие нормы образовательного законодательства (ст. 5.57).

Примером таких административных правонарушений является ст. 19.30 КоАП РФ «Нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса». Эти требования определены действующим законодательством, в частности Федеральным законом «Об образовании» (2012 г.): соответствие образовательным программам; наличие системы оценок, форм, порядка и периодичность промежуточной аттестации; обязательная итоговая аттестация обучающихся и др.

В условиях формирования основ социального государства важным вектором социально-экономического развития российского общества является жилье и городская среда . Национальный проект данного вектора развития в качестве основных целей и задач предусматривает: обеспечение доступным жильем семей со средним достатком; увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн квадратных метров в год; кардинальное повышение комфортности городской среды; повышение индекса качества городской среды на 30%, сокращение количества городов с неблагоприятной средой в два раза [5].

Общее руководство в данной области призвано обеспечить Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации при участии Министерства финансов, Министерства экономического развития. Важная роль отводится также органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Возможные составы администра- тивных правонарушений в сфере жилья и городской инфраструктуры предусмотрены гл. 7 (пять составов), гл. 8 (пять составов), гл. 9 (четыре состава) и др.

Одним из направлений социально-экономического развития выступает область экологии . Ключевыми направлениями национального проекта в данной сфере являются эффективное обращение с отходами производства и потребления, включая ликвидацию всех выявленных по состоянию на 2018 г. несанкционированных свалок в границах городов; кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах, в том числе уменьшение не менее чем на 20% совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в наиболее загрязненных городах; повышение качества питьевой воды; сохранение биологического разнообразия, в том числе посредством создания не менее 24 новых особо охраняемых природных территорий. В числе ожидаемых результатов названы также создание инфраструктуры для экотуризма в национальных парках, воспроизводство лесов на всех участках вырубленных и погибших насаждений и др Отметим, что структура национального проекта «Экология» включает 11 федеральных проектов с весьма показательными названиями и содержанием, в их числе: «Чистая страна», «Чистый воздух», «Оздоровление Волги», «Сохранение озера Байкал» и др.

Общее руководство национального проекта реализует Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственные ему Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство

Дорохов Н.И. Векторное развитие социально-экономической сферы...

лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию. Административная ответственность за правонарушения в рассматриваемой области определяется гл. 8 (более сорока составов), гл. 10 (шесть составов), смежные составы представлены в ряде других глав.

Особое значение для инфраструктуры социально-экономического развития России представляет национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги» («Автодороги»). В качестве основных показателей векторного развития в рассматриваемой области названы: увеличение доли автодорог регионального значения, соответствующих нормативам не менее 50%; снижение доли перегруженных автодорог федерального и регионального значения в их общей протяженности на 10%; снижение смертности в дорожно-транспортных происшествиях в 3,5 раза по сравнению с 2017 г.; доведение в крупнейших городских агломерациях доли автодорог, соответствующих нормативам, в их общей протяженности до 85% и др. [5].

Общее руководство в реализации оцениваемого национального проекта обеспечивает Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации и Министерство обороны Российской Федерации, Федеральное дорожное агентство Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. Составы возможных административных правонарушений определены гл. 11 «Административные правонарушения на транспорте» и гл. 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения», в каждой из которых более тридцати составов.

Весьма важным направлением социально-экономического развития выступает рынок труда (национальный проект «Повышение производительности труда и под- держка занятости»). В качестве основного критерия предлагается число россиян с доходом ниже промежуточного минимума: с 20,3 млн человек в 2017 г. до 10 млн в 2024 г. В числе других показателей названы рост производительности труда на средних и крупных предприятиях базовых несырьевых отраслей экономики не ниже 5% в год; сокращение административных ограничений по всем направлениям рассматриваемой области; формирование системы подготовки кадров, направленной на обучение основам повышения производительности труда, в том числе через цифровые технологии и др.

Руководство проектом обеспечивает Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство труда и социального развития, Федеральная служба по труду и занятости. В ряде статей гл. 5 КоАП РФ (ст. 5.27–5.34, 5.42) определены составы правонарушений объектами посягательств которых выступают законодательство о труде и об охране труда; общественные отношения в области системы социального партнерства как метода согласования различных социально-групповых интересов и регулирования конфликтов между ними; принятый порядок, регламентирующий права работников на получение от работодателей информации по вопросам реорганизации или ликвидации организации, введения технологических изменений, влекущих за собой изменения условий труда работников, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и др.

Составной частью социально-экономической политики является организация государственного управления в сфере науки. Перманентные процессы организационного реформирования научной сферы осуществляемые в последние 10–15 лет

114 Выпуск 2/2019

к позитивным ожидаемым результатам не привели. Напротив, результаты и вклад науки в потенциал социально-экономического развития России заметно снизился.

Национальный проект «Наука» в качестве определяющих задач развития научной сферы формулирует обеспечение присутствия Российской Федерации в пятерке ведущих стран мира, осуществляющих научные исследования и разработки в областях, определяемых приоритетами научно-технологического развития; создание не менее 15 научно-образовательных центров мирового уровня на основе интеграции университетов и научных организаций и их кооперации с компаниями реального сектора экономики Российской Федерации и др.

Общее руководство данным проектом включающим ряд разделов: «Создание сети ведущих научных центров и центров мирового уровня», «Генерация фундаментальных научных знаний», «Цифровые технологии в науке» и др., – осуществляет Министерство науки и высшего образования Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти с безусловным участием Российской академии наук, других отраслевых академий наук.

Составы административных правонарушений, предусмотренные отдельными статьями КоАП РФ, включают: правонарушения в области собственности и имущественного положения научных организаций и учреждений (отдельные составы гл. 7); нарушения требований законодательства в отдельных отраслях и сферах в связи с организацией научных исследований (отдельные составы гл. 8–10); правонарушения в области расходования бюджетных средств научных организаций – при бюджетном инвестировании, кредитовании, представления бюджетной отчетности (отдельные составы гл. 15) и др.

Приоритетной тенденцией социально-экономического развития общества в современных условиях объективно называют внедрение цифровых технологий в экономике и иных сферах общества Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» среди основных приоритетов называет рост экономики и повышение ее конкурентоспособности за счет создания устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, внедрения передовых цифровых технологий и платформенных решений преимущественного производства; увеличение затрат на развитие цифровой экономики не менее чем в три раза по сравнению с 2017 г. и др. Важно отметить, что данный вектор социально-экономического развития стал результатом предшествующего этапа развития информационных технологий.

Общее руководство рассматриваемым национальным проектом призвано обеспечить Министерство цифрового развития связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации а также Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральное агентство связи, иные федеральные органы исполнительной власти.

Важно отметить, что нынешняя структура государственных органов, обеспечивающих управление в сфере информационных технологий, стала результатом достаточно длительного процесса реформирования и оптимизации системы исполнительной власти. С 2007 г. более пятнадцати раз вносились изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти ответственных за осуществление функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому

Дорохов Н.И. Векторное развитие социально-экономической сферы...

регулированию в сфере информационных технологий, включая использование информационных технологий при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечение доступа к ним [1 с. 66–75].

Основной круг составов административных правонарушений в области информации и информационно-коммуникационных технологий определен специальной гл. 13 КоАП РФ «Административные правонарушения в области связи и информации» (27 составов), а также другие информационные и смежные с ними правонарушения предусмотрены в гл. 5–8 14–17, 19 данного кодекса.

Проблемы государственного управления в области информационных технологий (цифровой экономики) диктуются и определяются самой ситуацией в информационной среде российского общества Электронные средства массовой информации, информационные системы, социальные сети, доступ к которым осуществляется с использованием сети Интернет стали частью повседневной жизни россиян. Пользователями российского сегмента сети Интернет в 2016 г. стали более 80 млн человек. Создана система предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к которой подключились более 34 млн человек [7].

В этих условиях, наряду с задачей обеспечения всеобщего доступа к информационным и коммуникационным технологиям актуальной является проблема интенсификации использования самих технологий Именно на решение данной задачи нацелен национальный проект «Цифровая экономика».

В течение трех лет для создания правовых условий развития цифровой экономики планируется переработать и принять более 50 нормативных актов. Для реализа- ции программы «Цифровая экономика» выделяется около 520 млрд руб. финансирования, из которых около 150 млрд – это финансирование бюджетное, соответственно, более 350 млрд выделяют крупнейшие отечественные компании [6, с. 2].

Культура России – явление многозначное, многостороннее и неординарное корнями уходящее глубоко в историю. Правительством Российской Федерации 29 февраля 2016 г. была утверждена Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 г. Национальным проектом «Культура» уточнены основные критерии векторного развития данной сферы российского общества.

К таковым отнесены: укрепление российской гражданской идентичности на основе духовно-нравственных и культурных ценностей народов; создание (реконструкция) культурно-образовательных и музейных комплексов, включающих в себя концертные залы, театральные, музыкальные хореографические и другие творческие школы, а также выставочные пространства и др. Предусматривается также ряд точечных показателей, к примеру, создание национального молодежного симфонического оркестра. Структура проекта включает три раздела: «Культурная среда», «Творческие люди», «Цифровая культура».

Ответственным за реализацию проекта является Министерство культуры Российской Федерации и подведомственные ему органы исполнительной власти с безусловным участием творческих союзов и объединений. Вопросы административной ответственности за правонарушения в области культуры определены рядом статей КоАП РФ (ст. 5.57, 5.63, 7.14, 7.14-1–7.142, 7.15, 7.15-1, 7.16, 7.33 и др.), а также региональным законодательством об административных правонарушениях и административной ответственности.

116 Выпуск 2/2019

Национальная программа «Малый и средний бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» направлена на развитие всех форм предпринимательства, доступных для широкого круга лиц, населения страны Проект в качестве основных направлений государственной политики называет повышение численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, увеличение для него кредитного портфеля, создание цифровой платформы для поддержки деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, упрощение налоговой отчетности для предпринимателей создание нового режима налогообложения самозанятых граждан и др.

Общее руководство данной программой призвано обеспечить Министерство экономического развития Российской Федерации и подведомственные ему федеральные органы исполнительной власти Безусловно, важная роль отведена органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и предпринимательским кругам, объединениям, союзам. Составы возможных административных правонарушений отражены в ряде глав: гл. 6 (два состава), гл. 7 (шесть составов), гл. 8 (пять составов), гл. 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций» (более пятидесяти составов) и др.

Мировые тенденции интеграции экономики, культуры, образования, иных сфер общества даже в условиях действующих санкций объективно в числе приоритетных направлений социально-экономического развития предопределили национальный проект «Международная кооперация и экспорт». Общее руководство проектом осуществляет Министерство промышленности и торговли, а также иные федеральные органы исполнительной власти. В процессе реализации проекта планируется существенное увеличение объема несырьевого экспорта (продукции машиностроения, агропромышленного комплекса, продукции обрабатывающей промышленности и др.), экспорта услуг рост торгового товарооборота. Важным критерием векторного развития в рассматриваемой области является формирование эффективной системы разделения труда и производственной кооперации в рамках Евразийского экономического союза, создание рынка товаров, услуг, капитала и рабочей силы.

В числе иных задач названы достижение международной конкурентоспособности российских товаров (работ и услуг) в целях обеспечения их присутствия на внешних рынках; сокращение административных процедур и барьеров в сфере международной торговли; организация взаимодействия субъектов международной торговли с контролирующими органами по принципу «одного окна» и др.

Вопросы административной ответственности за возможные правонарушения в данной области представлены в КоАП РФ в гл. 11 (семь составов), гл. 14 (восемь составов), гл. 16 «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушение таможенных правил)» (четырнадцать составов) и др.

По состоянию на 1 января 2019 г., по данным Росстата, впервые за десять лет сократилось население страны с 146 880 400 до 146 793 700 человек. Национальный проект «Демография», общее руководство которым осуществляет Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, предусматривает ожидаемую продолжительность здоровой жизни к 2024 г до 67 лет; увеличение суммарного коэффициента рождаемости, число детей на 1 жен-

Дорохов Н.И. Векторное развитие социально-экономической сферы...

щину до 1,7; увеличение доли граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом, на 55%. Структура национального проекта включает пять разделов: «Финансовая поддержка семей при рождении детей», «Создание условий для осуществления трудовой деятельности женщин с детьми…», «Старшее поколение», «Укрепление общественного здоровья», «Новая физическая культура населения». Реализация данных мер должна обеспечить устойчивый естественный рост численности населения, а продолжительность жизни к 2024 г. вырасти до 78 лет с перспективой к 2030 г. до 80 лет.

Особенности административных правонарушений в сфере демографического развития общества определяются тем, что они представлены в таких областях, которые непосредственно имеют отношение к рассматриваемому проекту, в частности гл. 6 (четырнадцать составов), гл. 8 (одиннадцать составов), гл. 10 (три состава) и др.

Таким образом, двенадцать направлений стратегического развития российского общества, принятые в соответствии с Указом Президента России от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», зафиксированные в 12 национальных и 69 федеральных проектах с общим объемом средств около 25 трлн руб., призваны вывести Россию на качественно новые рубежи социально-экономического, демографического, технологического, научно-технического развития создать условия и предпосылки для входа в пятерку крупнейших экономик мира, закрепить за собой статус развитого социального государства.

Решение столь содержательных и конструктивных задач объективно актуализирует, на наш взгляд, ряд проблем государственного управления, в их числе:

• •    оптимизация федеральных и региональных проектов в реализации стратегических программ по всем направлениям (деятельность систем исполнительной власти нормативно-правовое обеспечение, исключение дублирующих функций и задач и т.д.);

• •    исключение излишнего администрирования, создание условий для сокращенных процедур включения широких кругов бизнеса и предпринимательства в участие в национальных проектах;

• •    поддержка общественных и частных инициатив и взаимное информирование общества и государства о вложении ресурсов в реализацию соответствующих программ развития;

• •    организация на качественно ином уровне контроля, учета и отчетности с участием общественности, процессов реализации национальных приоритетов; расширение доступа различных институтов (структур) к различным сервисам: информационным, образовательным, учредительным, сбытовым и др.

Таким образом, нами предприняты попытки системного изложения приоритетных направлений стратегического развития России на период 2018–2024 гг в соответствии с принятыми и утвержденными программами (проектами) социально-экономического развития российского общества с учетом административно-правовых основ государственного управления на основе программно-целевых, институциональных, нормативно-правовых, проблемных аспектов.