Вопросы совершенствования механизмов взаимодействия полиции и гражданского общества

Отношения между государством и гражданским обществом в любом государстве являются уникальными. Это связано с сочетанием изменений в преобладающих парадигмах управления, осуществляемых в контексте общего процесса социальной стратификации и контроля [1, с. 137]. В этой связи особое значение приобретает проблема реконструкции правовых оснований и принципов совершенствования механизмов взаимодействия полиции и гражданского общества, среди которых необходимо выделить, во-первых, принцип первичности общества, содержанием которого выступает очередность создания правового государства и гражданского общества в соответствующем качестве, так как государство выступает гарантом возможности развития гражданского общества, во-вторых, принцип открытости, значение которого состоит в предоставлении публичной властью возможности участия в различных формах государственного и общественного администрирования.

Как отмечает Г. А. Багирян, в большинстве зарубежных государств определение роли государства происходит через призму отношений «государство – общество – личность» посредством фиксации в основном законе права на объединение [2, c. 182].

Провозглашение высшими ценностями прав и свобод человека в Российской Федерации заложило правовой фундамент для становления гражданского общества, при котором институты публичной власти создают условия для нормального функционирования социальных институтов.

В последнее десятилетие развитие государственности России встретилось с глобальными вызовами, которые могут быть разрешены только при помощи объединения общества и его сотрудничества с государственными институтами.

Оптимизация правового регулирования взаимодействия полиции как части системы публичной власти и институтов гражданского общества, а также нахождение путей адаптации к реалиям времени становятся условием для достижения результативности в различных сферах.

Актуальность темы исследования связана с необходимостью интенсификации решения задач, стоящих перед органами внутренних дел, посредством взаимодействия с институтами гражданского общества.

Вместе с тем, несмотря на многообразие подходов к исследованию совершенствования механизмов взаимодействия полиции и гражданского общества до настоящего времени отсутствует единое представление о понятии гражданского общества, что затрудняет теоретический дискурс по теме, а следовательно, и о его концепции развития.

По мнению некоторых исследователей [3, с. 4], гражданское общество - это система общественных институтов защиты общественного блага [4, с. 45], другие определяют его как совокупность институтов, существующих вне политической или публичной власти [5, с. 37].

На основе анализа многочисленных представлений о гражданском обществе В. Э. Гацолати [6, c. 16–17] сформировал ряд концептуальных подходов к его содержанию: во-первых, институциональный (гражданское общество – посредник между обществом и государством), во-вторых, атрибутивный (состояние общества, в котором присутствует ряд качественных характеристик), в-третьих, организационный (совокупность физических и юридических лиц, чьи усилия направлены на социально благоприятный результат).

Конечно, в современном гуманитарном знании существуют и иные концептуальные подходы к определению гражданской общества, содержательная часть которых зависит от исследуемой области (философии, экономики, социологии).

В данном исследовании будет использован организационный подход, в соответствии с которым под гражданским обществом понимается совокупность социальных независимых институтов, которые обеспечивают различные потребности социума и государства в сфере охраны общественного порядка и обеспечения безопасности. Эта сфера общественных отношений относится преимущественно к предмету регулирования административного права, поскольку связана с организацией и функционированием федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Административно-правовое регулирование является составной частью государственного регулирования с присущими ему особенностями, которые складываются из предмета и методов, характерных для административно-правовых норм, посредством которых формируется и осуществляется регулирование общественных отношений в различных сферах, в том числе связанных с взаимодействием органов исполнительной власти и институтов гражданского общества.

Для достижения позитивных результатов необходима постоянная корректировка и контроль инструментария административно-правового регулирования. К значимым направлениям общественного развития относятся:

• 1)    поиск наиболее эффективных методов и форм взаимодействия;

• 2)    формирование социального партнерства;

• 3)    закрепление административных процедур;

• 4)    социальные стимулы и гарантии.

Корректировка управленческих отношений в рамках системы взаимодействия институтов гражданского общества и субъектов государственного управления посредством административно-правового регулирования позволяет добиться целенаправленного, а иногда и точечного воздействия на общественные отношения, связанного с возможностью оперативного реагирования. Предметом такого регулирования выступают отношения, возникающие в связи с вовлечением граждан в различные направления деятельности, в том числе участие в обеспечении общественной безопасности и профилактике правонарушений.

В сфере охраны общественного порядка организующим субъектом являются органы внутренних дел как единая система управления, среда функционирования которой – общественный порядок в целом. В этой связи общественные формирования правоохранительной направленности могут стать кадровым резервом для замещения некомплекта в органах внутренних дел.

Так, Е. А. Драгомирова в своем исследовании [7, с. 88] приводит статистические данные, согласно которым с 2013 по 2020 год количество обучающихся только по программам среднего профессионального образования возросло с 38 тыс. до 99 тыс. человек, в 2025 году поступили в колледжи и техникумы 1,3 млн человек, по направлению подготовки «Правоохранительная деятельность» - 31 тыс. челове к 1 . Иными словами, мы видим большое количество граждан, которые могут быть вовлечены в решение задач органов внутренних дел, при этом будет реализовываться воспитательная функция, заложенная в компетенциях, а также накапливаться опыт и положительное отношение к институтам гражданского общества, что, по сути, сможет создать кадровый потенциал для приема в полицию.

При этом необходимо задействовать способы мотивации: во-первых, ориентировать обучающихся на возможность проявить себя, во-вторых, получить социально полезные навыки, в-третьих, повысить авторитет среди товарищей, в-четвертых, найти единомышленников.

Для примера приведем положительный опыт Ростовской области, в частности Донской государственный технический университет, где создано студенческое объединение правоохранительной направленности «Центр охраны правопорядка

ДГТУ »2 (в г. Ростове-на-Дону 392 члена), так как филиалы этого учебного заведения находятся во многих городах Ростовской области, следовательно, представители этого объединения входят в состав народных дружин в соответствующих населенных пунктах (например, г. Шахты, г. Волгодонск), что позволяет более эффективно задействовать молодежь в охране общественного порядка, а также формировать гражданскую ответственность и правовую культуру.

Считаем возможным распространение вышеприведенного опыта на все образовательные организации среднего специального и высшего образования, при условии самостоятельного выбора образовательной организацией соответствующей формы деятельности (студенческих отрядов правоохранительной направленности, добровольных студенческих дружин, волонтерской деятельности).

Обращаясь к финансированию и социальной поддержке, считаем необходимым скорректировать нормативное закрепление системы стимулирования и поощрений для граждан, участвующих в поддержании общественного порядка.

Формы и размеры материального стимулирования закреплены на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов и имеют отличительные особенности, усредненное денежное поощрение народного дружинника определяется исходя из количества выходов (например, для г. Ростова-на-Дону определено не менее четырех выходов на дежурство в месяц 3 , для Сладковского сельского поселения Свердловской области – не менее 10 выходов) и часов дежурств (оплата за час дежурства варьируется от 1154 до 2005 руб. или 5006 руб. за один выход). К этой сумме из соответствующего бюджета может быть установлено месячное поощрение, которое составляет от 3 до 4 тыс. руб.

Может ли такое стимулирование конкурировать с другими видами деятельности? Анализ 50 объявлений о подработке на интернет-площадке объявлений Avito показывает, что средняя оплата за смену составляет 4 тыс. руб. Ответ очевиден: не может, следовательно, необходима корректировка или смена инструментария административно-правового регулирования.

Так, в качестве мотивирования могут быть использованы формы стимулирования без нагрузки на бюджет. К таковым можно отнести преимущественное право на прием детей в дошкольные образовательные организации, бесплатное обучение детей в бюджетных учреждениях дополнительного образования, предоставление путевок на санаторно-курортное лечение гражданам, принимающим участие в охране общественного порядки, и путевок в оздоровительные лагеря их детям, предоставление мест в общежитиях, а также организация питания, присвоение дополнительных баллов для поступления в образовательные организации или преимущество при переводе с коммерческого отделения на бюджетное (последние четыре формы особенно актуальны для обучающихся или желающих обучаться).

Кроме того, в части нематериального поощрения необходима разработка единого нагрудного знака отличия для граждан, отличившихся в содействии правоохранительным органам. Данный инструментарий позволит, во-первых, добровольно побуждать к необходимому правомерному поведению или совершению определенных социально полезных действий, во-вторых, признать достойным для поощрения совершенный социально полезный поступок [8, c. 8].

Отдельной формой поощрения, имеющей воспитательный и агитационно– пропагандистский потенциал, является проведение конкурсов для граждан, отличившихся в охране общественного порядка, например на звание «Лучший народный дружинник». Воспитательный потенциал заключается в обеспечении общественного признания (например, публикация победителей конкурса в средствах массовой информации или рекламных конструкциях населенного пункта), а агитационно-пропагандистский потенциал выражается в распространении положительного опыта и привлечении граждан к деятельности по содействию полиции и другим органам правопорядка.

Не менее актуальной является корректировка административно-правового регулирования в части страхования жизни и здоровья народных дружинников на период их участия в мероприятиях по охране общественного порядка. В настоящее время п. 6 ст. 26 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ) указывает только на возможность, а не обязанность органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществлять такое страхование. Вместе с тем деятельность членов добровольных дружин зачастую связана с рисками для здоровья, а применение мер принуждения в виде физической силы ограничено необходимой обороной, крайней необходимостью или устранением опасности, непосредственно угрожающей дружинникам или иным лицам. Применение иных мер принуждения в виде специальных средств законодательством не предусмотрено. В то же время за действия, нарушающие права физических или юридических лиц, для дружинников предусматривается административная ответственность по ст. 19.36 КоАП РФ.

В соответствии со статьями 10 и 18 Федерального закона № 44-ФЗ народные дружинники и внештатные сотрудники полиции обязаны знать и соблюдать требования нормативных правовых актов в сфере обеспечения общественной безопасности, однако какого-либо образовательного ценза к этим категориям закон не устанавливает. Согласно п. 4 приказа МВД России от 18 августа 2014 г. № 696 «Вопросы подготовки народных дружинников к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, и по оказанию первой помощи» (далее – приказ МВД России № 696) предусмотрен только инструктаж (до 30 мин.) перед проведением мероприятий по охране общественного порядка, что, по мнению ученых [9, c. 197], указывает на проблему комплексной подготовки и обучения, прежде всего народных дружинников. В различных методических рекомендациях по обучению народных дружинников внимание сконцентрировано на применении физической силы и оказании первой помощи 7 . Также в методических рекомендациях дублируются нормы 8 Федерального закона № 44-ФЗ. Учитывая временные ограничения инструктажа, следует отметить, что только проверка удостоверений и разъяснение оперативной обстановки и специфики проводимого мероприятия займет большую часть времени инструктажа. Также необходимо учитывать, что обычно оперативный дежурный перегружен бюрократическими процедурами, что не позволяет полноценно проводить инструктаж.

По мнению В. Л. Шапошникова, следует разработать «комплексные образовательные программы обучения» [10, c. 23]. Более того, считаем необходимым корректировку Федерального закона № 44-ФЗ и приказа МВД России № 696 в части установления обязательной первоначальной подготовки в целях приобретения основных знаний, умений, навыков, необходимых для выполнения обязанностей народных дружинников. Содержательная часть должна включать следующие разделы: во-первых, правовые основы деятельности, во-вторых, применение физической силы, в-третьих, первая помощь, в-четвертых, особенности применения методов убеждения, в-пятых, отработка алгоритмов действий.

Зачисление на первоначальную подготовку может осуществляться после получения статуса члена общественного формирования, а завершение курсов должно сопровождаться выдачей сертификата, который должен действовать по всей территории России, так как в случае смены жительства гражданину не будет необходимости повторно проходить курсы, а следовательно, исключается бюрократическая волокита.

Такая корректировка не повлечет дополнительных бюджетных расходов, так как реализация профессиональной подготовки может быть осуществлена педагогическим составом образовательных организаций МВД России путем перераспределения нагрузки. Отметим, что в настоящее время уже разработана экспериментальная программа подготовки народных дружинников на базе образовательных организаций системы МВД России [9, c. 198].

В рамках совершенствования административно-правового регулирования механизма взаимодействия полиции и гражданского общества, на наш взгляд, следует обратить внимание на возможность расширения полномочий народных дружинников, наделив правом вынесения предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения. В настоящее время такими полномочиями наделены должностные лица МВД Росси и9, ФСИН Росси и10.

В связи с вышеизложенным предлагаем внести изменения в ст. 19.35 КоАП РФ, дополнив следующей формулировкой: «…а равно за воспрепятствование исполнению обязанностей по применению форм профилактики в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».

Подводя итоги, отметим, что в настоящее время не сформировалась единая концепция гражданского общества. Разрозненность теоретических основ негативно влияет на эффективное функционирование отдельных административно-правовых механизмов. Полагаем, что представленные в исследовании предложения позволят консолидировать общество, реализовать потенциал общественных формирований и повысить эффективность деятельности полиции.