Взаимодействие общественных палат муниципальных образований и общественных палат субъектов Российской Федерации

Общественные палаты муниципальных образований, выступая органом общественного контроля, вовлечены в значительное число механизмов государственного и муниципального уровня общественного взаимодействия. Так, на уровне субъекта РФ общественные палаты муниципальных образований выстраивают взаимодействие с общественной палатой субъекта РФ.

Одной из наиболее значимых задач, стоящих перед системой общественных палат в РФ, является институционализация гражданского общества и его структур, доведение до органов публичной власти (как государственных, так и муниципальных) информации о потребностях и проблемах [1] гражданского общества и его институтов.

Как справедливо отмечает Р.В. Евстифеев, «изучение проблем, форм и методов взаимодействия региональных органов власти и институтов гражданского общества только начинается, особенно это касается изучения деятельности региональных общественных палат» [2, c. 89].

В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию от 15.01.2020 специально отметил: «Мнение людей, наших граждан, народа как носителя суверенитета и главного источника власти должно быть определяющим. Сильную, благополучную, современную Россию мы сможем построить только на основе безусловного уважения к мнению людей, к мнению народа»1.

В современной системе общественных палат РФ отсутствуют формальные аспекты вертикального взаимодействия палат муниципального и иных уровней.

В определенной мере это вызвано нежеланием государства предписывать муниципальным образованиям обязательное создание общественных палат с учетом местной специфики и финансовых возможностей. Существующая ситуация приводит к девальвации построения системы па- лат и фактически «зацикливает» каждую палату на тех или иных проблемах вне общесистемного видения. В контексте принятых в 2020 году поправок в Конституцию РФ, предусматривающих реализацию принципа единства власти в РФ через внедрение конструкции «публичная власть», необходимы достройка системы общественных палат, придание общественным палатам муниципальных районов и городских округов обязательного статуса, выстраивание унифицированных механизмов взаимодействия между общественными палатами субъектов РФ и муниципальными общественными палатами.

Обзор литературы

Существенный вклад в исследование вопросов взаимодействия общественных палат региона и общественных палат муниципальных образований внесли исследования Л.Н. Батьянова [3], Бойко Н.Н. [4], В.М. Долгова и Ю.Д. Каряпкиной [5], В.А. Щепачёва [6] и других ученых.

Материалы и методы

Нормативно-правовую базу исследования составили Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», закон Астраханской области от 24.10.2013 № 57/2013-ОЗ «Об Общественной палате Астраханской области». Эмпирическую базу исследования составили решение Оренбургского городского Совета Оренбургской области от 07.03.2019 № 666 «Об утверждении Положения «Об Общественной палате муниципального образования «город Оренбург», решение Совета муниципального образования «Ленинградский район» от 27.07.2017 № 62 «Об утверждении положения об общественной палате муниципального образования «Ленинградский район», Соглашение о сотрудничестве между Общественной палатой Вологодской области и органами местного самоуправления города Череповца и Череповецким городским общественным советом. В качестве основных методов научного исследования были задействованы диалектический материализм и метод формально-юридического анализа. Диалектический материализм выступил магистральным методом исследования, прежде всего, благодаря имеющемуся в его арсенале закону единства и борьбы противоположностей, позволившему определить диалектику взаимосвязи общественных палат различного уровня. В рамках метода формально-юридического анализа исследовались документы, издаваемые общественными палатами различного уровня, проводился формально-юридический анализ действующего законодательства.

Результаты исследования

Проведение анализа действующего законодательства позволило установить, что правовое регулирование общественных отношений, возникающих между общественными палатами региона и общественными палатами муниципальных образований, надлежащим образом не урегулировано.

В правовом регулировании взаимодействия общественных палат регионального и муниципального уровня отсутствуют правовые нормы, определяющие допустимые и обязательные формы взаимодействия общественных палат субъектов РФ и муниципальных образований. В связи с этим на первый план выходит практика организации такого взаимодействия, созданная конкретными общественными палатами.

В положении об Общественной палате г. Оренбурга указано, что одной из задач структуры является взаимодействие с Общественной палатой РФ, Общественной палатой Оренбургской области, а также общественными палатами (советами) муниципальных образований, общественными советами при Законодательном собрании Оренбургской области и исполнительных органах государственной власти Оренбургской области и иными институтами гражданского общества1. Аналогичная норма установлена в положении об Общественной палате Ленинградского района Краснодарского края2.

Таким образом, как следует из содержания указанных положений, на локальном уровне субъекты стремятся установить нормативное регулирование. При определении формата взаимодействия закрепляется координирующая роль общественной палаты субъекта РФ.

Полагаем, что установление именно такого формата отношений является наиболее приемлемым и корректным, однако законодательство в таком случае либо не регулирует данные отношения, либо ограничивается кратким указанием на наличие права взаимодействия и методологической помощи.

Законом Астраханской области от 24 октября 2013 года № 57/2013-ОЗ «Об Общественной палате Астраханской области»3 (пункт 4 ст. 2) определена одна из форм работы палаты путем взаимодействия с Общественной палатой РФ, общественными палатами субъектов РФ, а также общественными палатами (советами) муниципальных образований, общественными советами при Думе Астраханской области и исполнительных органах государственной власти Астраханской области.

Пунктом же 5 ст. 2 указанного закона устанавливается, что формой работы общественной палаты также является оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам (советам) муниципальных образований, общественным советам при Думе Астраханской области и исполнительных органах государственной власти Астраханской области, некоммерческим организациям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Астраханской области. Следует резюмировать, что пример такого правового регулирования вопросов взаимодействия является неполным и чрезмерно абстрактным, что не является благоприятным. Полагаем, в этой части региональное законодательство требует доработки путем более детальной регламентации вопросов взаимодействия. Вместе с этим параметры такой доработки должны быть определены федеральным законодательством.

Анализ практики взаимодействия дает основания утверждать, что чаще всего используется способ фиксации взаимодействия посредством заключения соглашения между общественной палатой субъекта РФ и общественными палатами муниципальных образований этого субъекта РФ. В качестве примера можно назвать соглашение, заключенное между общественной палатой Вологодской области и Череповецким городским общественным советом4.

Предметом данного соглашения являлось сотрудничество сторон с целью выявления, содействия развитию и максимального вовлечения общественных ресурсов для решения экономических и социальных задач населения города Череповца. Соглашением было установлено общее решение об обмене информацией и учете рекомендаций по вопросам, представляющим взаимный интерес. В ходе осуществления сотрудничества необходимо создавать совещательные и экспертные органы, рабочие группы, советы, проводить взаимные консультации, обмениваться методическими рекомендациями, информационно-справочными материалами о результатах деятельности. Заметим, что данное соглашение является одним из немногих, заключаемых между региональной и местной общественной палатой.

Взаимоотношения между общественными палатами разного уровня и одноуровневыми палатами имеют разные форматы взаимодействия. В рамках взаимодействия общественных палат одного уровня, например, общественных палат разных муниципальных районов, допустимо как подписание соглашений о сотрудничестве, так и создание ассоциаций общественных палат. Соглашения позволяют согласовывать общие концепты взаимодействия, общие форматы участия в обсуждении значимых вопросов местного самоуправления. Создание ассоциации позволит представлять интересы таких общественных палат системно и основательно. В условиях взаимодействия общественной палаты регионального уровня и муниципальных общественных палат формат ассоциации вряд ли может быть реализован, однако в случае подключения к взаимодействию общественных советов при органах государственной власти формат ассоциации становится приемлемым и востребованным. В Ростовской области была создана ассоциация общественных советов при органах исполнительной власти и органах местного самоуправления Ростовской области.

Ассоциация общественных советов при органах исполнительной власти и органах местного самоуправления Ростовской области была создана по инициативе Общественной палаты Ростовской области. 2 июня 2016 года Ассоциация была зарегистрирована как некоммерческая организация1.

Целью создания Ассоциации является установление эффективных взаимосвязей между общественными советами и оказание им поддержки в самореализации, а также консолидации усилий, направленных на развитие гражданского обще- ства, содействия реализации гражданских инициатив. В состав Ассоциации входят более 50 (пятидесяти) общественных советов области. Такую практику и положительный опыт необходимо внедрять в системы общественных палат в РФ.

Обсуждение и заключения

Полагаем, что в рамках рамочного нормативного регулирования необходимо на федеральном уровне предусмотреть возможность заключения соглашений и установления механизмов координационного взаимодействия между общественными палатами и общественными советами различных уровней.

При этом механизм соглашений должен быть дополнительным, а не основным. Основным должен стать легальный подход, который будет реализован в рамках единой государственной политики развития системы общественного контроля и общественных инициатив.

В первую очередь должен быть установлен унифицированный порядок, согласно которому в каждом городском округе или муниципальном районе должна быть создана общественная палата, состав которой утверждается по схеме, исключающей возможность давления со стороны конкретного органа местного самоуправления или должностного лица муниципального образования.

В связке региональных и муниципальных общественных палат должен быть установлен ду-алистичный порядок взаимодействия. Законом должна быть предписана координирующая роль региональной общественной палаты, которая может и должна вырабатывать стандарты и модели документов, задействованные общественными палатами отдельных муниципальных образований. Общественные палаты всех регионов имеют за своей спиной более чем десятилетие продуктивной работы, а такой опыт, полагаем, нуждается в передаче, поэтому именно региональная общественная палата должна осуществить координационное и методологическое содействие местным общественным палатам.

Иными формами взаимодействия между общественными палатами, которые можно предложить в рамках дополнения законодательства РФ об общественных палатах, являются:

• 1.    Проведение регулярных координационных совещаний с руководителями муниципальных общественных палат.

• 2.    Обобщение и передача в органы государственной власти предложений, поступивших из общественных палат муниципальных образований.

• 3.    Проведение учебных и консультационных мероприятий по вопросам организации общественного контроля и наиболее перспективным практикам такого контроля.

• 4.    Осуществление выездных заседаний, в том числе совместных, общественной палаты субъекта Российской Федерации и общественных палат муниципальных образований по конкретным вопросам в пределах интереса соответствующих общественных палат.

• 5.    Участие членов региональной общественной палаты в заседаниях муниципальных общественных палат по приглашению последних.

В качестве второго подхода к осуществлению межпалатного взаимодействия должен остаться механизм заключения специальных соглашений между соответствующими общественными палатами. Заключение соглашения позволяет дифференцировать объемы взаимодействия между общественными палатами в контексте их потребности в таком взаимодействии. Более того, необходимо придать таким соглашениям большее значение. В частности, предлагаем определять обязательное депозитарное хранение экземпляров всех соглашений, заключённых общественными палатами муниципальных образований в общественной палате субъекта Российской Федерации.

При этом в рамках практики организации подписания соглашений необходимо придерживаться принципа неукоснительного сохранения самостоятельности общественных палат, объективности в их работе, недопустимости внешнего вмешательства в деятельность общественных палат всех уровней. Этот принцип должен быть доминирующим в организации межпалатного взаимодействия.

Таким образом, целесообразно, чтобы в новой редакции федерального закона об общественном контроле и в законодательстве о системе общественных палат в Российской Федерации были учтены изложенные выше аспекты межпалатного взаимодействия. Общественные палаты на всех уровнях организации власти способны обеспечить контакт между властью и обществом, сформировать базис конструктивных форм взаимодействия, позволяющих как добиться развития институтов гражданского общества, так и существенно улучшить качество работы органов местного самоуправления.