Доступность как требование к информационной составляющей правового регулирования социального обеспечения

Изменения, происходящие в последнее время в обществе и экономике, развитие высоких технологий, популярность информационно-телекоммуникационных сетей, повышение объемов и ценности информации позволяют говорить о наступлении нового типа общества. Этот тезис считается сегодня аксиоматическим, хотя специалисты в разных отраслях знаний еще не пришли к единому мнению по вопросу определения понятия информационного общества, его особенностей и перспектив.

Новые технологии способствуют развитию всех аспектов жизнедеятельности. Массовая информатизация в условиях информационного общества предполагает широкое внедрение достижений высоких технологий в государственное управление, образование, науку, культуру1. Информационная составляющая безусловно важна и в сфере социального обеспечения. Обоснованность, адресность как принципиальные положения, закрепленные в новейших нормативных правовых актах, в принципе возможны лишь при условии полной осведомленности субъектов обо всех аспектах реализации социально-обеспечительных обязательств государства.

Значимость инноваций в сфере сбора, обработки больших объемов данных, необходимых для назначения пенсий, пособий, предоставления социальных услуг в достаточной степени оценена государством. Развитие информационного сопровождения социального обеспечения становится необходимым и неизбежным процессом. Уже в конце прошлого века были введены в действие различные информационные системы, а также регистры получателей социальных предоставлений, общей целью которых стало не только обеспечение осуществления выплат, но и эффективное планирование и расходование финансовых ресурсов системы.

Регистры, как правило, адресованы субъектам, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере социального обеспечения. К примеру, регистры получателей государственных услуг в сфере занятости населения, в соответствии с Законом РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», содержат не только персональные данные граждан, обращающихся в службу занятости, сведения о регистрации в качестве безработных, но и виды услуг, предоставленных с целью преодоления социального риска утраты работы, размер и сроки выплаты пособия по безработице, другие сведения, они формируются и ведутся в целях обеспечения оказания услуг гражданам, а также эффективного расходования средств, выделяемых на эти цели.

Подтверждение реализации социальных рисков, обстоятельств, влияющих на способы и объемы их компенсации, сегодня также постепенно переходит на оформление на электронных носителях. Так, право на пособие по временной нетрудоспособности может возникать не только на основании листка нетрудоспособности, но и сформированного и размещенного в информационной системе Фонда социального страхования РФ электронного документа, подписанного с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи медицинским работником и медицинской организацией.

К плюсам электронных листков нетрудоспособности обычно относят невозможность подделки (следовательно, значительное снижение, вплоть до прекращения, нецелевого расходования средств), а также невозможность задержки выплаты пособий. К минусам – в первую очередь необходимость специального программного обеспечения.1 И медицинская организация, и работодатель должны быть участниками системы информационного взаимодействия по обмену сведениями в целях формирования листка нетрудоспособности в форме электронного документа. Кроме того, необходимо согласие самого гражданина на такой способ внешнего оформления социального риска. Однако общепризнано, что за названной формой подтверждения временной нетрудоспособности – будущее. Таким образом, информационное сопровождение правового регулирования социального обеспечения становится все более современным, отвечающим условиям настоящего времени.

Что касается второй стороны правоотношений по социальному обеспечению – граждан, можно сказать, что информационная составляющая правового регулирования социального обеспечения для них значима не менее, а скорее, более, чем для государства. Обращение за социальным предоставлением должно осуществляться в случае объективной необходимости, то есть действительной реализации социального риска. Именно гражданин оценивает свое положение и потребность в защите со стороны государства, в некоторых случаях – выбирает наиболее выгодный для себя вид социального обеспечения². Без необходимых познаний, полной и отвечающей действительности информации реализовать свои права затрудни тельно. Граждан ам необходимо понимать как материальные, так и проце-

• ¹    Манжула С.Г., Москвитин Е.Ю. Механизм выплаты страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности работников в условиях реформирования системы социального страхования в Российской Федерации // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2017. № 6–2. С. 54.

• ²    Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: учебник. М.: Юрайт, 2010. С. 89–90.

дурные аспекты динамики возникновения и течения правоотношений по социальному обеспечению.

При этом обращает на себя внимание следующее. Люди, обращаясь к информационно-телекоммуникационным сетям, средствам массовой информации в целях поиска любой информации, получения ответов от других людей по различным вопросам, доверяют не всегда надежным источникам. Это касается и защиты от социальных рисков, относительно которой можно отметить явный недостаток осведомленности о том, к какому источнику следует обращаться за соответствующими действительности данными.

Законодательство о социальном обеспечении как источник сведений о возможном и должном поведении в целом направлено на информирование граждан. Однако в силу множественности нормативных правовых актов, их объема, комплексного характера, усложненных формулировок предоставляемые возможности могут быть малопонятны, поэтому с информационной функцией законодательство явно «не справляется». Гражданам же знаниевая составляющая необходима, так как, будучи управомоченными субъектами, они должны ориентироваться в сфере социального обеспечения.

Поскольку полнота этой информации принадлежит органам, назначающим социальные выплаты и услуги, можно констатировать, что в настоящее время эффективная реализация прав граждан на социальные предоставления невозможна без полноценного информационного обмена между ними и уполномоченными на реализацию социально-обеспечительных обязательств субъектами.

Информацию принято трактовать как совокупность сведений, которые могут быть использованы для принятия эффективных решений1. К информации предъявляется большое число требований: своевременности, точности и достоверности, полноты и компетентности, комплексности, лаконичности и логичности, полезности, надежности, адресности, скорости сбора, обработки и передачи, многократности использования2. Сведения, соответствующие указанным критериям, способны принести существенную пользу процессу реализации прав граждан на социальные предоставления в установленных законом случаях.

Перенос информации на электронные носители – естественный процесс в условиях цифровизации общества. Такие носители должны содержать исчерпывающий объем данных, необходимых для достижения обозначенных целей.

Во-первых, в них должны быть представлены социальные риски, при наступлении которых могут возникнуть социально-обеспечительные обя- зательства, а также способы их компенсации. Безусловно, полнота охвата социальных рисков – требование, предъявляемое в первую очередь к нормам права социального обеспечения. Это обеспечивает реализацию принципов всеобщности и, одновременно, дифференциации в этой сфере. Законодательное закрепление оснований и условий социального обеспечения должно учитывать многообразие жизненных обстоятельств, признаваемых государством социально значимыми, что позволяет гарантировать наиболее полную защиту граждан от различных социальных рисков. Отказ от использования данного принципа, указывает Н.В. Антипьева, исключил бы возможность достижения основных целей социального обеспечения – гарантированности каждому и его семье удовлетворительных условий жизни и предупреждения риска бедности1.

Но и конкретная жизненная ситуация, в которой оказывается гражданин, должна полностью «вписываться» в нормы права социального обеспечения, объективно нарушать его жизнедеятельность, чтобы стать основанием социального обеспечения. Это подтверждает необходимость полной информации о социальных рисках, а также о полагающихся в связи с ними пенсиях, пособиях, др.

Во-вторых, из названных источников гражданину должно быть понятно, какой субъект наделен необходимыми на назначение социального блага полномочиями, какие документы и сведения необходимо предоставить для назначения социального предоставления, а какие – уже содержатся в распоряжении этого органа либо могут быть получены посредством межведомственного взаимодействия.

Немаловажный аспект – сроки, в течение которых гражданин имеет право получить требуемое материальное благо. Сроки как разновидность юридических фактов способствуют переходу нормативного правового регулирования в стадию индивидуального, которое, в свою очередь, также развивается во времени. «Право осуществимо только тогда, когда для претворения этих возможностей управомоченному лицу предоставляется достаточный временной отрезок».2

Сроки существования права на социальное обеспечение оказывают большое влияние на формирование поведения субъектов социального обеспечения, служат основой построения социальных ожиданий граждан³. Именно поэтому сроки в рассматриваемой сфере устанавливаются в императивном порядке. Так, заявление о назначении страховой пенсии, о пере воде на страхову ю пенсию или о переводе с одного вида страховой пенсии

• ¹    Антипьева Н.В. Единство и дифференциация в праве социального обеспечения: Дисс. … докт. юрид. наук. М., 2016. С. 177–178.

• ²    Васекина Э.М. Юридические сроки: теоретико-правовое исследование: Автореферат дисс. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 10.

• ³    Люминарская С.В. Сроки в праве социального обеспечения России: Дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 21, 42.

на другой рассматривается не позднее чем через 10 рабочих дней со дня приема этого заявления органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, со всеми необходимыми документами.

Для граждан пропуск срока существования права на социальное обеспечение, неосуществление правомочия по обращению за социальной выплатой или услугой влечет невозможность компенсации риска. Поэтому в отраслевой науке уже высказано предложение о расширении возможностей граждан (если сроки были пропущены по уважительной причине) на получение социальных выплат. Обосновывая необходимость единого подхода к установлению сроков, причин их пропуска, «исключительных случаев» их восстановления, С.В. Люминарская настаивает на их четком законодательном закреплении, в случае разработки и принятия отраслевого кодекса – в его тексте.1

Однако приходится констатировать, что информированность граждан по вышеназванным вопросам остается низкой. И если о традиционных для отечественной системы социального обеспечения выплатах и услугах граждане имеют хотя бы некоторое представление, то в связи с появлением новых выплат в правоприменительной практике возникают проблемы, которые нередко становятся объектами судебных споров.

Наглядным примером служит выплата средств пенсионных накоплений. Это относительно новое предоставление, обладающее рядом особенностей и связанное с реализацией прав лиц, застрахованных в системе обязательного пенсионного страхования. Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 424-ФЗ «О накопительной пенсии» средства пенсионных накоплений определены как совокупность учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица либо на пенсионном счете накопительной пенсии застрахованного лица средств, сформированных за счет поступивших страховых взносов на финансирование накопительной пенсии, дополнительных страховых взносов на накопительную пенсию, взносов работодателя, уплаченных в пользу застрахованного лица, взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений, средств (части средств) материнского (семейного) капитала, направленных на формирование накопительной пенсии, а также результатов инвестирования этих средств.

Законом предусмотрено, что если смерть застрахованного лица наступила до назначения ему накопительной пенсии или до корректировки ее размера с учетом дополнительных пенсионных накоплений, средства пенсионных накоплений, за некоторым исключением, выплачиваются правопреемникам (ближайшим родственникам либо лицам, которых определит сам застрахованный) умершего. Отношения по выплате этих средств воз никают, если наз ванные лица обратятся в Пенсионный фонд РФ либо в

• ¹    СМ.: Там же. С. 61,70.

негосударственный пенсионный фонд в течение полугода со дня смерти застрахованного. Этот срок может быть восстановлен в судебном порядке.

Материалы судебной практики убедительно показывают, что названное положение вынужденно применяется достаточно часто, поскольку граждане не ориентируются в пенсионном законодательстве и не обращаются за выплатой средств пенсионных накоплений по причине как полного незнания об их существовании, так и о сроках обращения за ними. К примеру, Калтанский районный суд Кемеровской области, рассмотрев заявление лица о восстановлении пропущенного срока на обращение за выплатой средств пенсионных накоплений по причине незнания процедурного срока, принял решение о том, что это обстоятельство можно считать уважительной причиной пропуска срока. Как подчеркнул суд в своем решении, именно отсутствие сведений о наличии пенсионных накоплений умершего и о возможности их получения препятствовали своевременному обращению правопреемника в пенсионный орган за выплатой средств названных накоплений.1

Данная позиция подчеркивается и в Решении Коломенского городского суда Московской области. Суд указал, что, поскольку территориальный орган Пенсионного фонда РФ по месту жительства умершего застрахованного лица, получив документ, содержащий сведения о смерти последнего, должен был принять меры по извещению истца о возможности получения средств пенсионных накоплений, как это предусмотрено Правилами выплаты Пенсионным фондом РФ правопреемникам умершего застрахованного лица средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2014 г. № 711, но не исполнил данную обязанность, пропущенный срок должен быть восстановлен2.

Таким образом, можно говорить о том, что информационное сопровождение правового регулирования социального обеспечения характеризуется определенной неравномерностью. Государство в лице уполномоченных им органов и учреждений обладает всей полнотой информации, необходимой для реализации прав граждан на социальное обеспечение. Эта информация тем более ценна, что в случае реализации социального риска гражданин обращается к государству именно потому, что последнее, позиционировав себя как социальное, провозгласило «политическое намерение взять на себя со циальную и экон омическую ответственность за свое население³».

Поэтому насущная задача на данном этапе цифровизации правового регулирования социального обеспечения – широкое ознакомление граждан с возможностями информационных систем.

Одним из первых примеров информатизации процедурных отношений в этой сфере стал индивидуальный (персонифицированный) учет в системе обязательного пенсионного страхования1. Он имеет более широкую, чем регистры, направленность с точки зрения получателей информации, поскольку, как следует из положений закона, должен не только способствовать развитию пенсионной системы, в том числе – совершенствованию пенсионного законодательства, формированию финансовой базы назначения и выплаты страховых и накопительных пенсий. Его адресатами выступают и граждане, застрахованные в системе обязательного пенсионного страхования. Об этом свидетельствуют такие цели осуществления индивидуального (персонифицированного) учета, как обеспечение достоверности сведений о стаже и заработке (доходе), определяющих размер страховой и накопительной пенсий; создание условий для контроля за уплатой страховых взносов застрахованными лицами; развитие заинтересованности застрахованных в уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ; упрощение порядка и ускорение процедуры назначения страховой и накопительной пенсий.

К примеру, периоды работы, иной общественно полезной деятельности, социально значимые периоды, в течение которых гражданин не осуществлял трудовую деятельность, в целях пенсионного обеспечения сегодня подтверждаются на основании сведений индивидуального (персонифицированного) учета, и только в случае, когда данные неполны либо отсутствуют, необходимо представить соответствующие документы. Периоды ухода за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом или за лицом, достигшим возраста 80 лет, осуществлявшегося трудоспособным лицом, которому были назначены ежемесячные компенсационные выплаты либо ежемесячные выплаты, также подтверждаются сведениями индивидуального (персонифицированного) учета, учтенными на основании решения Пенсионного фонда РФ, поскольку именно в этой системе названные выплаты и назначались2.

Положено начало функционированию Единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО), основная цель которой – предоставление информации заинтересованным субъектам (при наличии доступа) о социальных предоставлениях (как уже назначенных, так и тех, на которые лицо вправе претендовать) за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов1. ЕГИССО должна стать действенным связующим звеном между нормативным и индивидуальным уровнями правового регулирования отношений по социальному обеспечению, когда, с одной стороны, государство закрепляет существование различного рода перечней, регистров получателей социальных выплат и услуг, а с другой стороны, эти перечни наполняются информацией применительно к конкретным лицам.

Преимущества ЕГИССО для граждан также очевидны. Одна из ее целей, согласно положениям Закона о социальной помощи, – обеспечить их информацией о мерах социальной защиты (поддержки), иных социальных предоставлениях. Важно, что в названной системе предполагается не только предоставление лицу сведений о социальных предоставлениях, которые оно получило (получает) за определенный период, но и информации о том, какие меры социальной защиты (поддержки), социальные услуги предусмотрены действующим законодательством – с указанием социальных рисков, дающих на них право, способов компенсации названных рисков (видов, способов и форм предоставления социальных выплат либо услуг, а также их возможных объемов в натуральной форме либо денежном выражении). Кроме того, в рамках системы должна быть сведена воедино информация о нормативной базе (федеральных законах, законах субъектов РФ и подзаконных нормативных правовых актах) социального обеспечения. Отметим, правда, что срок ее действия пока непродолжителен, и далеко не все население знает о ее существовании, поэтому говорить о высокой эффективности пока рано.

Таким образом, одной из базовых характеристик информации о социальном обеспечении следует признать не только ее полноту и своевременность, но и доступность для получателей социальных предоставлений. Такое качество означает, что граждане должны быть максимально осведомлены об источниках сведений, которые можно получить о своих правах на социальное обеспечение. Необходимо не только создание информационных регистров и систем, но и широкая кампания по ознакомлению населения с самим фактом существования этих систем. Сведения, содержащиеся в этих системах, также должны быть представлены в понятной, доступной форме. И, разумеется, в условиях крайнего недоверия населения к системе социального обеспечения и к мероприятиям, проводимым в этой сфере государством, потребуется некоторое время для адаптации населения к подобным инновациям, в отличие от иных направлений цифровизации правового регулирования общественных отношений.

Современные технологии должны стать одним из основных направлений развития информационных систем, направленных на защиту от социальных рисков, однако общество находится в начале этого пути. Именно в рамках цифровизации правовое регулирование социального обеспечения может стать более эффективным за счет своевременной, полной, грамотной, однозначно толкуемой информации. Поэтому именно государству надлежит, в условиях становления информационного общества, развивать необходимые ресурсы, позволяющие гражданам узнавать о своих правах и реализовывать их.