Функции деятельности органов прокуратуры в России: проблемы теории и практики. Современный взгляд

Введение .

Идея обращения к данной проблематике в теории отрасли юридической науки «Прокурорский надзор» обусловлена как минимум тремя причинами.

Во-первых, необходимостью ревизионного пересмотра существующих подходов в трактовке понятия «функция» прокуратуры РФ, исходя из современного ее содержания, в контексте публичного (социального) ее назначения (роли) в государстве.

Во-вторых, необходимостью дальнейшего развития понятийно-категориального аппарата общей теории отрасли правовой науки «Прокурорский надзор».

В-третьих, назревшей необходимостью оптимизации законодательства «О прокуратуре РФ».

Обсуждение .

Начнем с того, что органы прокуратуры РФ, согласно положениям ст. 129 Конституции РФ, представляют собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих:

• •    надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов;

• •    надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

• •    уголовное преследование в соответствии с полномочиями, а также выполняющих иные функции (выдел . нами – А . Г . ).

Далее законодатель уточняет, что полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации (выдел. нами – А.Г.), ее организация и порядок деятельности определяются Федеральным законом № 2202-1 от 17 января 1992 года «О прокуратуре РФ» (далее – закон «О прокуратуре РФ»).

Признаем, что такой подход законодателя к трактовке семантического значения определения «функция» вполне объясним, поскольку за его основу взят один из вариантов смыслового значения, приведенного в толковых словарях русского языка [1].

Однако в словаре Д.Н. Ушакова указано девять различных вариантов трактовки понятия «функция»:

• 1)    деятельность, обязанность, круг деятельности;

• 2)    роль (назначение) объекта в рамках некоторой системы, к которой он принадлежит;

• 3)    использование того или иного механизма социальных взаимодействий для достижения определённой цели или реализации определённых ценностей;

• 4)    вид связи между объектами, когда изменение одного из них влечет изменение другого;

• 5)    работа, производимая органом, организмом, прибором; роль, значение чего-либо;

• 6)    назначение чего-либо;

• 7)    назначение персонажа в литературном произведении;

• 8)    закон зависимости одной величины от другой; функциональная зависимость в теории реляционных баз данных – отношение между атрибутами, характеризующее семантические ограничения хранимых данных;

• 9)    фрагмент программного кода, к которому можно обратиться из другого места программы [2. с. 621].

Как видим, законодатель придерживается мнения, что функция - это деятельность, обязан -ность, круг деятельности (выдел. нами - А.Г.).

По мнению В . А . Бобренева , приведенное опре деление « функции » прокурорской деятельности , соответствует семантическому значению поня тия « функция », но построено оно «... безотносительно к существующим реалиям , действующему нормативному правовому регу лированию организации и деятельности проку ратуры в Российской Федерации .» Далее , он справедливо замечает , что «. в дефиниции не раскрывается цель ( предназначение ) прокурор ской деятельности , установленная в ч . 2 ст . 1 ФЗ « О прокуратуре РФ » [3, с . 1–7].

Терминологическая неразбериха и отсутствие четкого и ясного понятийно - категориального ап парата в действующем ФЗ « О прокуратуре РФ », ведомственных нормативных правовых актах Генерального прокурора России , а также в тео рии отрасли юридической науки « Прокурорский надзор » стали причиной развернувшейся дис куссии относительно признания понятий « функ ция », « направления деятельности » и « деятель ность » прокуратуры тождественными .

Анализ специальной и научной литературы по прокурорской деятельности убедительно свиде тельствует о том , что по данному вопросу среди ученых и практиков единства нет .

Одни считают , что функции деятельности проку рора – это не что иное , как направление его дея тельности , требующее ответа на вопрос : « Что делать ?», что , собственно , и формирует право вую активность субъекта [3, с . 1–7].

Другие придерживаются мнения , что «… направ ления деятельности прокуратуры – это всего лишь форма выражения функции , ее составная часть ; область деятельности прокуратуры , ха рактеризующаяся определенным предметом , методами , задачами , полномочиями и правовы ми средствами …» [4, с . 28].

Третьи определяют функцию , как вид деятель ности , а направление – это « составная их часть » [3, с . 1–7].

Дискуссионный характер вопроса о значении , понятии и количестве функций , осуществляемых российской прокуратурой , пишет О . В . Воронин , объясняется , прежде всего , компромиссным ха рактером действующего законодательства и от сутствием однозначного правового регулирова ния ...» [5, с . 38–39].

Необходимость правильного и точного толкования, исследуемых научных терминов и категорий объясняет наше желание добиться не только единого понимания и трактовки исследуемых нами научных понятий в правовой отрасли, но и достичь поставленных целей научного исследования.

При всем многообразии семантических значений понятия « функция », указанных в толковом сло варе русского языка , наиболее оптимальным , раскрывающим сущность и роль существования прокуратуры в государстве , является то понятие , в котором « функция » означает « роль ( назначе ние ) объекта в рамках некоторой системы , к ко торой он принадлежит , используемый для до стижения определенных целей ».

Следуя логике толкования данного определения , можем предположить , что объектом вышеука занной системы будут выступать органы проку ратуры , а « системой », соответственно , будет выступать государство , как «... суверенная фор ма публичной власти , существующая на опреде ленной территории , обладающая аппаратом управления и принуждения , которому подчиня ется всё население страны » [4, с . 378].

Органы прокуратуры , будучи независимыми ни от одной из ветвей власти , обладают достаточ ным объемом полномочий , позволяющих им по средством деятельности власти весьма эффек тивно реализовывать возложенную на них функ цию - защищать право .

На наш взгляд , « функция » прокуратуры – это ее социальное назначение ( роль ) в обществе и гос ударстве , достигаемое посредством прокурор ской деятельности , в системе правоотношений , возникающих в связи с выявлением , пресечени ем и предупреждением правонарушений , а также преследованием и привлечением к ответствен ности виновных лиц .

В связи с этим , трудно согласиться с учеными , которые отождествляют функцию прокуратуры с ее деятельностью , поскольку она выступает ре зультатом деятельности прокуратуры в обще стве . А деятельность прокуратуры , облаченная законом во властно - распорядительные полно мочия прокуроров – есть средство достижения поставленной перед ними цели .

Результаты .

Деятельность прокуратуры , являясь основной частью конституционноправого механизма , обеспечивающего достижение данной цели – это внешнее проявление ( форма ) « функции » в си стеме государственного управления в целом .

Говоря о соотношении терминов « направления » и « деятельность », необходимо понять , что опре деляющим словом в словосочетании « направ ления деятельности » выступает деятельность , значение которой в различных источниках вари ативно .

По своему лексическому значению , слово « направление » обозначает действие по значе нию глагола « направлять »; « устремление какого -

либо объекта в определённую сторону или точку (например, направление ракеты в сторону цели или направление движения)». Слово «деятельность» в Толковом словаре русского языка обозначает «...работа (действие), систематическое применение своих сил в какой-нибудь области, например, общественная деятельность или прокурорская деятельность» [6].

Законодатель предусматривает среди основных направлений деятельности прокуратуры прокурорский надзор и уголовное преследование (ч. 1 ст. 129 Конституции РФ). Федеральным законом «О прокуратуре РФ» этот список был дополнен:

– участием прокуроров в рассмотрении дел судами, арбитражными судами и правом опротестования противоречащих закону решений (приговоров, определений и постановлений) судов;

– правом осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

– правом участия в правотворческой деятельности;

– правом рассматривать обращения граждан и юридических лиц о совершенном преступлении; вести личный прием в органах прокуратуры;

– правом проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов.

Наряду с этими направлениями, Генеральная прокуратура Российской Федерации, в пределах своей компетенции, обеспечивает представительство и защиту интересов Российской Федерации в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах).

Таким образом, если говорить о структуре прокурорской деятельности, она представлена совокупностью разнонаправленных видов деятельности прокурора, обусловленных определенным предметом, объектом, целями и задачами, а также правовыми средствами, используемыми в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства.

К сожалению, в законодательстве «О прокуратуре РФ» среди используемых понятий нет нормативно урегулированной дефиниции «прокурорская деятельность». Не раскрывается она и в приказах Генеральной прокуратуры РФ. В общей теории отрасли науки «Прокурорский надзор» ситуация с формулировкой академического общепринятого определения этого понятия складывается аналогичным образом. Возможно, это связано с тем, что юридическим сообществом, относящимся к деятельности прокуратуры, до настоящего времени так и не был разрешен вопрос с названием отрасли юридической науки:

либо именовать ее как прежде «Прокурорский надзор», либо отказаться от этого понятия, назвав отрасль и учебный курс «Прокурорская деятельность».

Необходимо отметить, что в отношении определения «прокурорская деятельность» ситуация несколько лучше. Такое определение можно встретить в отдельных научных публикациях, посвященных деятельности прокуратуры.

Например, В.А. Бобренев считает, что «прокурорская деятельность» – это самостоятельный вид государственной деятельности, направленный на охрану права (выдел . нами – А . Г.) посредством надзора за исполнением законов и осуществлением других (ненадзорных функций):

• •    уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовнопроцессуальным законодательством Российской Федерации;

• •    участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами;

• •    координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

• •    участие в правотворческой и некоторых других видах деятельности [7, с. 38].

Как видим из содержания данного определения, автор придерживается мнения, что функция прокуратуры – это деятельность прокуратуры, конечной целью которой является защита права, а отдельные в ней направления являются правовыми средствами, с помощью которых она достигается.

По мнению М.А. Магомедова, прокурорская деятельность – это «...контрольная правоприменительная деятельность государственного органа, которая осуществляется в той сфере общественных отношений, где происходит, произошло или может произойти правонарушение; где необходимы поиск, предупреждение и выявление правонарушений, определение меры справедливой ответственности за правонарушение и ее исполнение [8, с. 28–31].

Мы убеждены в том, что наиболее четким в определений понятия «прокурорская деятельность», является деятельность должностных лиц (прокуроров), предусмотренная законодательством РФ, обусловленная определенным предметом и объектом, целями и задачами, а также правовыми средствами, применяемыми правоотношений между ними (прокурорами) и субъектами, нарушившими нормы права, направленная на выявление, пресечение и предупреждение правонарушений в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства.

Иными словами, прокурорская деятельность – есть элемент системы конституционно-правового механизма, направленного на реализацию прокуратурой своей функции – функции защиты права (правозащитной).

Далее, уточним понятие полномочий и его соотношение с функцией деятельности прокуратуры как органа государственной власти.

Под полномочиями в теории государства и права традиционно понимают ограниченную нормами права определенную совокупность прав и обязанностей субъекта правовых отношений, предписывающую ему возможность действовать в конкретной сфере этих отношений в течение определенного срока и способом, предусмотренным действующим законодательством [4]. Полномочия рассматриваются, как составная часть компетенции того или иного органа, должностного и всякого другого лица, выполняющего управленческие функции.

Важным моментом в вопросе соотношения полномочий и функций прокурора является их сбалансированность в отношении положения субъекта правоотношений. Взаимосвязь между этими двумя понятиями, с одной стороны, можно охарактеризовать, как тесную, имеющую достаточно прочные корреляционные связи, а с другой – ограниченную (только в пределах норм права, регламентирующих то или иное полномочие должностного лица, призванного осуществлять определенный вид деятельности в пределах одной системы правоотношений).

Иными словами, без правовой базы (определенных полномочий), реализуемый вид (направление) деятельности, а вместе с ним, и функция органа в целом теряет всякий смысл, становится невыполнимой.

Для реализации функции характерно поэтапное достижение определенных целей, конкретных результатов труда, выражаемых в показателях работы объекта прокурорского надзора (недопущение нарушения законодательства), в уголовном преследовании и т.п.

Всеобъемлющий характер деятельности прокурора позволяет ему через защиту норм права действовать в интересах неограниченного круга лиц (участников правоотношений).

Отдельно хотелось бы остановиться на «...защите прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти.», акцентированной законодателем практически в самостоятельное направление деятельности прокуратуры1, которое, по мнению некото- рых ученых [9, с. 159], выделяется практически в самостоятельную «правозащитную» функцию прокуратуры. С такой ситуацией мы не согласны, поскольку сам факт выделения законодателем в отдельную группу правоотношений, в которых должен обязательно участвовать прокурор, всего лишь подчеркивает важность этих правоотношений как для государства в целом, так и для прокурора в частности. Прокурор, в любом случае, участвующий, например, в правоотношениях, вытекающих из ч. 4 ст. 20 УПК РФ, обязан защищать интересы неопределенного круга лиц, кто в силу своей зависимости, беспомощного состояния, либо по иным причинам не может защищать свои права сам.

Заключение .

Резюмируя вышеизложенное, автор отмечает, что необходимость правильного и точного толкования таких научных терминов и определений, как «функция», «деятельность» и «направление деятельности» прокуратуры, вызвана не только желанием добиться единообразного понимания трактовки сущности этих понятий, но и донести свое мнение до широких кругов юридической общественности.