Инновации Китая в теории управления национальной экономикой, соответствующего мышлению

В течение последних двух десятилетний в России постоянно идет поиск путей повышения эффективности функционирования бюджетной системы страны, в целом, и бюджетных программ, в частности. Это - одна из ключевых задач государственного управления.

Качественная оценка результатов бюджетных программ имеет важное значение для оптимального распределения и управления бюджетных средств. Это обеспечивает возможность обоснованного выбора приоритетных направлений социально-экономического развития регионов, в целом. Результаты оценки выполнения бюджетных программ обеспечивают руководителей необходимую информацию для принятия обоснованных решений по внесению соответствующих изменений в программы или даже их прекращению. В случае необоснованных целевых результативных показателей бюджетных программ и отсутствия их связи со стратегией развития регионов (страны), может произойти неэффективное расходование бюджетных средств и недостижение стратегических целей [1].

Проблема оценки результативности целевых бюджетных программ остается не решенной вследствие их сложности, недостатка необходимой информации, трудностей ее сбора и значительных затрат на это, отсутствия четких процедур определения результативных показателей программ.

Результативные показатели бюджетной программы используются для оценки эффективности бюджетной программы и включают количественные и качественные показатели, которые определяют результат выполнения бюджетной программы, характеризуют ход ее реализации, степень достижения поставленной цели и выполнение задач бюджетной программы. Такие показатели подтверждаются официальной государственной статистической, финансовой и другой отчетностью, данными бухгалтерского, статистического и внутрихозяйственного (управленческого) учета.

Согласно Концепции применения программно-целевого метода в бюджетном процессе, составляющими элементом бюджетной программы являются результативные показатели - количественные и качественные показатели, характеризующие результаты выполнения бюджетной программы и подтверждаемые статистической, бухгалтерской и другой отчетностью и дающие возможность осуществить оценку использования средств на выполнение бюджетной программы. Применение результативных показателей направлено на осуществление качественного и количественного анализа состояния выполнения бюджетной программы в части финансового обеспечения реализации ее мер и эффективности выполнения [2].

Результативные показатели бюджетных программ должны соответствовать следующим критериям:

• -    реалистичность (результативные показатели определяются с учетом показателей текущего состояния и существующих потребностей экономики и общества, показателей, определенных прогнозными документами по экономическому и социальному развитию, с одной стороны, и возможностями ресурсной части государственного бюджета, с другой);

• -    актуальность (результативные показатели согласовываются с программными и стратегическими документами, стратегическими целями главных распорядителей, показателями результата их деятельности в среднесрочном периоде, характеризуют важнейшие аспекты ожидаемого результата);

• -    общественная значимость (результативные показатели освещают эффект, получаемый экономикой и обществом благодаря деятельности главного распорядителя, дают возможность оценить влияние на экономическое и социальное развитие, эффективность предоставления государственных услуг).

Результативные показатели делятся на 4 группы:

• 1)    показатели затрат определяют объемы и структуру ресурсов, обеспечивающих выполнение бюджетной программы, характеризуют структуру расходов бюджетной программы и могут включать штатную численность работников бюджетного учреждения, в том числе вовлеченных в оказание государственных услуг, количество лиц, имеющих право на получение государственных услуг, размеры выплат, установленные нормативно-правовыми актами, количество оборудования, площадь зданий и т.д., которые требуют

обслуживания (ремонта, реконструкции, реставрации), общий объем работ, которые необходимо выполнить в текущем и последующих годах (общая потребность) проектов строительства);

• 2)    показатели продукта характеризуют результаты деятельности главного распорядителя за соответствующий бюджетный период в рамках бюджетной программы, могут отражать объем производимой продукции, оказанных государственных услуг или выполненных работ, количество лиц, которым предоставлены государственные услуги;

• 3)    показатели эффективности характеризуют экономность при расходовании бюджетных средств, эффективность предоставления государственных услуг, соотношение между полученным продуктом и израсходованным ресурсом и определяются как затраты ресурсов на единицу показателя продукта, отношение количества производимых товаров (выполненных работ, оказанных услуг) к израсходованному объему ресурса;

• 4)    показатели качества характеризуют динамику достижения целей и выполнения задач

бюджетной программы, соответствие созданного продукта установленным стандартам (нормативам), уровень реализации инвестиционных проектов, выполнения работ, степень готовности объектов строительства, качество созданного продукта; уровень удовлетворения пользователей государственных услуг в соответствии с их назначением; уровень обеспечения государственными услугами лиц, имеющих на них право; освещают ослабление негативных или усиление положительных тенденций в экономике, пользу для общества реализации бюджетной программы. характеристики, характеризующие уровень освоения бюджетных средств, нецелесообразно включать в состав характеристик качества [3].

Количество результативных показателей определяется спецификой бюджетной программы и должно удовлетворить потребности анализа выполнения бюджетной программы, то есть, главные распорядители применяют те результативные показатели, которые лучше всего характеризуют степень достижения поставленной цели и выполнения задач бюджетной программы.

Таблица 1

Количество типовых программ и результативных показателей бюджетных программ по отраслевому признаку ( местные бюджеты )

Галузь бюджетних послуг Общее Количество Количество Количество количество показате- показателей показателей типовых лей затрат продукта эффективно-программ                                сти

Существующий механизм оценки целевых бюджетных программ скорее позволяет отслеживать динамику происходящих процессов и оценивать количественные изменения, чем получить представление об абсолютной и относительной эффективности соответствующих мер. Показатели результативности не являются универсальными и сильно зависят от специфики конкретной программы. Трудность получения всех оценок результативности в денежном измерении вообще поднимает вопрос о целесообразности таких искусственных манипуляций с указанными показателями.

Несовершенство методологии оценивания целевых бюджетных программ обусловило поиск новых подходов к решению этой проблемы, вместе с тенденцией к сокращению количества и упрощению смысловой нагрузки каждого отдельного показателя, это приводят все чаще к попыткам отдельных ученых заменить большое количество разрозненных хотя и сгруппированных по определенному признаку показателей одним – единственным интегральным показателем эффективности.

Предлагаем использовать интегральный показатель, который должен отвечать следующим критериям: отражает связь запланированных в рамках программы мер со стратегическими планами общества; способен выполнять функцию своеобразной базы для сравнения полученных результатов для неоднородных программ; имеет четкую, прозрачную и апробированную процедуру расчета. Таким показателем может стать индикатор качества жизни населения на определенной территории.

Возможно использование интегрального показателя оценки выполнения бюджетных программ по направлениям «Здравоохранение», «Образование», «Социальная защита и социальное обеспечение», «Физкультура и спорт». При этом можно предложить для каждого направления ограниченный набор показателей затрат, продукта, эффективности и качества. Для каждого из этих показателей определяется соотношение с эталоном, затем осуществляется интегральная оценка для каждой группы показателей, на их основе интегральная оценка всей программы как средне геометрического. Проблемным местом этого подхода является выбор результативных показателей, который зависит от особенностей конкретной программы, определения весовых коэффициентов отдельных результативных показателей и их групп [5].

Интересен методический подход к построению системы оценки эффективности выполнения бюджетных программ в области здравоохранения, предусматривающий 5 этапов:

• 1-й этап – определение цели бюджетной программы и соответствующего общего показателя, свидетельствующего о ее достижении;

2-й этап – определение направлений реализации бюджетной программы и количественных критериальных показателей результативности;

3-й этап – разработка показателей эффективности и результативности бюджетной программы, базирующихся преимущественно на соотношении доходов (выгод) от ее реализации и расходов ресурсов на ее проведение;

4-й этап – экспертная оценка весомости каждого показателя эффективности и результативности бюджетной программы, определение коэффициентов значимости

5-й этап – разработка обобщенной модели установления степени эффективности использования бюджетных средств.

Общую эффективность бюджетной программы предлагается рассчитывать следующим образом:

Еобщ = Ебр + Емр + Ес + Емд + Етр, где Еобщ – общая эффективность по бюджетной программе по здравоохранению; Ебр – экономность использования бюджетных ресурсов; Емр – эффективность использования материальных ресурсов; Ес – социальный эффект от бюджетной программы; Емд – экономическая эффективность медицинской помощи; Етр – эффективность использования трудовых ресурсов.

Каждую составляющую общей эффективности рекомендуется определять с помощью системы индексов выполнения установленных нормативов или по сравнению с прошлым периодом (годом), если норматив не установлен.

Недостатками этого методологического подхода является выбор результативных показателей, который зависит от особенностей конкретной программы, определения весовых коэффициентов отдельных результативных показателей и их групп, а также отсутствия четкой связи между результатами программы и стратегии развития региона.

Приказом Министерства финансов РФ от 17 мая 2019 г. № 608 были утверждены Методические рекомендации по осуществлению оценки эффективности бюджетных программ. Оценка осуществляется путем анализа:

– соответствия бюджетной программы приоритетам социально-

– экономического развития страны и отдельных отраслей экономики (сфер деятельности, региона);

– определение степени достижения запланированных целей, выполнение задач бюджетной программы путем анализа выполнения результативных показателей;

– выполнение результативных показателей бюджетной программы по направлениям использования бюджетных средств.

Одним из преимуществ рассмотренных методических рекомендаций является направленность на оценку бюджетных программ не только после их завершения, но и на этапе их формирования и принятия решения об их реализации, а также при их выполнении. При этом предполагается оценка таких ключевых моментов как: соответствие программы приоритетам социально-экономического развития региона; социально-экономические последствия внедрения программы; степень достижения целей программы и ее задач. Однако при этом отсутствуют прозрачные и формализованные процедуры осуществления таких оценок [4–5].

Основное внимание, при оценке эффективности программ, сосредоточено на финансовых вопросах, а именно оценивание выполнения программ по направлениям использования бюджетных средств, по источникам поступлений специального фонда, выполнение результативных показателей бюджетной программы по направлениям использования бюджетных средств, выполнение показателей расходов программы по сравнению с показателями предыдущего года, наличие финансовых нарушений по результатам контрольных мероприятий и оценке состояния финансовой дисциплины.

Существующая нормативная база системы оценки бюджетных программ в РФ:

– не обеспечивает возможность их интегральной оценки, поскольку предполагает осуществление оценки на основе четырех групп результативных показателей (затрат, продукта, эффективности и качества), ориентированных на оценивание отдельных мероприятий программы;

– не предполагает осуществления оценки связи между целями программы и целями стратегии экономического и социального развития региона, между долгосрочными и ежегодными целями программ.

– не предполагает оценки качества планирования и управления бюджетными программами;

– не позволяет осуществлять сравнительную оценку бюджетных программ по разным видам деятельности, так как результативные показатели не являются универсальными и сильно зависят от специфики конкретной программы;

– не предполагает реальных механизмов снижения уровня финансирования неэффективных программ и их увеличения для эффективных программ;

Практика использования действующей в РФ системы оценки бюджетных программ свидетельствует о следующем:

– мониторинг за динамикой результативных показателей не позволяет делать выводы о достижении стратегических целей развития региона;