Методический инструментарий экспертного мониторинга для оценки эффективности реализации государственных программ в сфере образования и гуманитарного сотрудничества

Введение .

Методический аппарат проведения мониторинга хода и результатов реализации мероприятий государственных программ в сфере образования и международного гуманитарного сотрудничества, реализуемых за счет средств грантов в форме субсидий, предоставляемых юридическим лицам, должен быть ориентирован на оценку соблюдения получателями грантов условий их расходования, достижения запланированных результатов и эффектов, а также эффективности расходования бюджетных средств.

Как показывает опыт экспертного сопровождения реализации государственных программ в сферах развития образования1 и развития международного гуманитарного сотрудничества2, основой указанного методического аппарата должны являться экспертные оценки, выполненные с применением научно обоснованных и апробированных на практике критериев и показателей (см. пункт 18 Положения о системе управления государственными программами Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2021 № 786), отвечающих критериям точности, однозначности, измеримости (счетности), сопоставимости, достоверности, своевременности, регулярности (возможности проведения регулярной оценки их достижения по предусмотренным методикам расчета показателей [1]) при условии соблюдения соответствующих требований действующего законодательства, регулирующего общие финансовые механизмы реализации государственных программ с использованием средств грантов в форме субсидий, установленных Правилами предоставления из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим ли- цам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.10.2023 № 1780 (далее – Правила предоставления грантов) [2].

В связи с указанными требованиями пункта 18 Положения о системе управления государственными программами Российской Федерации, важным и необходимым условием управления реализацией государственных программ, в том числе в сферах развития образования и международного гуманитарного сотрудничества, является наличие методического обеспечения – методик расчета показателей государственных программ [3] (так называемый методический аппарат). Главным качеством такого методического аппарата, применяемого в рамках управления государственными программами в сферах развития образования и международного гуманитарного сотрудничества должно являться установление взаимосвязи ресурсов с результатами, показателями программ и проектов [4]. Это важно, поскольку практика экспертноаналитического сопровождения реализации государственных программ указывает на ряд проблем и недостатков в их управлении, в том числе системного характера, особенно в части системы мониторинга и оценки результатов программ и проектов, системы управления рисками [5].

Методический аппарат экспертного мониторинга государственных программ в сферах развития образования и международного гуманитарного сотрудничества предполагает не только мониторинг хода реализации мероприятий программ, но и мониторинг достигнутых итоговых результатов этих программ.

Непроработанность методического обеспечения, низкий уровень научно-методического обоснования состава показателей и критериев экспертного оценивания может привести к тому, что за рамками экспертного мониторинга программ и проектов порой оказываются важные вопросы – использования объектов, товаров, их поддержания в надлежащем состоянии, удовлетворенности населения от их использования [6].

Обсуждение . Результаты .

В связи с вышесказанным, критерии и показатели экспертного мониторинга реализации государственных программ в сферах развития образования и международного гуманитарного сотрудничества, реализуемых за счет средств грантов в форме субсидий, должны быть двух типов:

Во-первых, критерии и показатели текущей оценки своевременности и полноты выполнения плановых мероприятий проектов, финансируемых за счет средств грантов, достижения плановых значений результатов предоставления грантов (промежуточный мониторинг).

Во-вторых, критерии и показатели итоговой оценки (итоговый мониторинг) результативности и эффективности реализации мероприятий государственных программ, реализуемых за счет средств грантов в форме субсидий.

Применение такой структуры методического аппарата для экспертного мониторинга позволяет избежать одного из наиболее существенных недостатков, выявленных в практике управления государственными и федеральными программами и проектами - формальный характер заложенных в методики расчета показателей алгоритмов расчета [7].

Что касается критериев и показателей первого типа – для промежуточного мониторинга реализации грантовых программ, то с учетом пунктов 6 и 29 Порядка проведения мониторинга достижения результатов предоставления субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, в том числе бюджетным и автономным учреждениям, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, утвержденного Приказом Минфина России от 27.04.2024 № 53н [8] (далее – Порядок проведения мониторинга), а также пунктов 4.1.6, 4.1.7, 4.3.17 Приложения № 1 к Типовой форме соглашения (договора) о предоставлении из федерального бюджета субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам, утвержденной Приказом Минфина России от 30 ноября 2021 г. № 199н [9] (далее – Типовая форма соглашения), мониторинг должен проводиться по единым формам периодической квартальной отчетности грантополучателей:

• а)    отчета об осуществлении расходов, источником финансового обеспечения которых является грант;

• б)    отчета о достижении значений результатов предоставления гранта, а также характеристик результатов (при их установлении);

• в)    отчета о реализации плана мероприятий по достижению результатов предоставления гранта (контрольных точек).

Исходя из этого, в качестве задач промежуточного мониторинга могут быть определены следующие:

– оценка достижения в отчетном периоде объемов расходования средств, источником финансового обеспечения которых является грант;

– оценка своевременности и полноты достижения в отчетном периоде промежуточных значений результатов предоставления гранта;

– оценка полноты выполнения в отчетном периоде мероприятий, предусмотренных планом мероприятий по достижению результатов предоставления гранта.

– выявление возможных отклонений от плановых достигнутых значений результатов предоставления грантов (выполненных мероприятий и контрольных точек, произведенных расходов).

В этом случае может быть предложен следующий состав критериев и показателей промежуточного мониторинга хода реализации мероприятий государственных программ в сфере образования и международного гуманитарного сотрудничества:

• 1.1.    Произведенные в отчетном периоде расходы, источником финансового обеспечения которых является грант.

• 1.2.    Достигнутые в отчетном периоде промежуточные результаты предоставления гранта.

• 1.3.    Проведенные в отчетном периоде мероприятия, направленные на достижение результатов предоставления гранта.

При этом по показателю 1.1 промежуточного мониторинга «Произведенные в отчетном периоде расходы, источником финансового обеспечения которых является грант» оцениванию будут подлежать:

• 1.1.1.    Сведения о фактическом объеме расходов средств гранта в отчетном и предшествующих периодах (накопительным итогом).

Фактические объемы расходов средств гранта указываются суммарно по всем направлениям расходов. Сведения об объеме расходов указываются за весь период действия соглашения накопительным итогом, в соответствии с теми единицами измерения, которые указаны в соглашении о предоставлении гранта в форме субсидии.

• 1.1.2.    Сведения о соответствии фактически произведенных расходов в отчетном и предшествующих периодах плановым значениям (суммарно по всем направлениям расходов).

Указанные сведения оцениваются по шкале:

– соответствуют (если фактические расходы средств гранта полностью соответствуют плановым значениям);

– не соответствуют (если фактические расходы не полностью соответствуют плановым значениям).

• 1.1.3.    Отклонение (в %) фактических объемов расходов средств гранта от плановых значений.

Данное отклонение рассчитывается в случае, если по критерию 1.1.2 обнаружено несоответствие фактически расходов плановым.

Такое отклонение определяется по формуле:

F = 100 % * (K план – K факт ) / K план ,

Где F – отклонение (в %); K факт – фактический объем расходов средств гранта за весь срок действия соглашения; K план – плановый объем расходов средств гранта за отчетный и предшествующие периоды.

Отклонение считается незначительным, если оно составляет менее 15 % от планового значения.

Отклонение считается значительным, если оно равно или более 15 % от планового значения.

Аналогичным образом по показателю 1.2 промежуточного мониторинга «Достигнутые в отчетном периоде промежуточные результаты предоставления гранта» оцениванию будут подлежать:

• 1.2.1.    Сведения о фактически достигнутых в отчетном и предшествующих периодах значениях результатов предоставления гранта (накопительным итогом по каждому результату).

Фактические значения результатов предоставления гранта указываются по каждому результату, в соответствии с теми наименованиями и единицами измерения, которые указаны в соглашении о предоставлении гранта в форме субсидии.

• 1.2.2.    Сведения о соответствии фактически достигнутых в отчетном и предшествующих кварталах значений результатов предоставления гранта плановым значениям (по каждому результату).

Указанные сведения по каждому наименованию результата оцениваются по шкале:

– соответствуют (если фактические значения результатов полностью соответствуют плановым значениям);

– не соответствуют (если фактические значения результатов не полностью соответствуют плановым значениям).

• 1.2.3.    Отклонение (в %) достигнутых в отчетном и предшествующих периодах значений результатов предоставления гранта от плановых значений (по каждому результату).

Данное отклонение рассчитывается для каждого наименования результата в случае, если по критерию 1.2.2 обнаружено несоответствие фактически достигнутых значений плановым.

Такое отклонение для каждого наименования результата определяется по формуле:

Pi = 100 % * (Tiплан – Tiфакт) / Tiплан, где Pi – отклонение (в %) по i-му наименованию результата, указанному в плане мероприятий; Tiфакт – фактически достигнутое значение i-го результата предоставления гранта; Tiплан – плановое значение i-го результата предоставления гранта.

В случае отсутствия отклонения фактического и планового значений достигнутого i-го результата предоставления гранта:

P i = 0.

Отклонение считается незначительным по i -му наименованию результата, если оно составляет менее 10 % от планового значения.

Отклонение считается значительным по i-му наименованию результата, если оно равно или более 10 % от планового значения.

Аналогично, по показателю 1.3 промежуточного мониторинга «Проведенные в отчетном периоде мероприятия, направленные на достижение результатов предоставления гранта» оцениванию будут подлежать:

• 1.3.1.    Наименования мероприятий, контрольных точек, выполнение (достижение) которых запланировано в отчетном и предшествующих периодах (накопительным итогом);

В данном случае, указываются наименование каждого проведенного мероприятия, контрольной точки, срок выполнения (достижения) которых наступил в отчетном периоде и в периодах, предшествующих отчетному, в соответствии с теми наименованиями и единицами измерения, которые указаны в соглашении о предоставлении гранта в форме субсидии.

• 1.3.2.    Наименования мероприятий, контрольных точек, которые не были выполнены (достигнуты) в отчетном и предшествующих периодах (накопительным итогом).

• 2.1.    Экономичность расходования средств, источником финансового обеспечения которых

• 2.2.    Продуктивность реализации мероприятия (соглашения) в рамках государственной программы. Показатель продуктивности определяется исходя из степени затратности средств бюджета при реализации соглашения о предоставлении гранта на достижение конечного результата предоставления гранта.

• 2.3.    Эффективность реализации мероприятия (соглашения) в рамках грантовой программы. Так как эффективность является комплексной характеристикой объекта мониторинга, то при ее определении проводится интегральная оценка уровня достижения планируемых результатов (контрольных точек, целевых показателей грантовой программы), предусмотренных соглашением, а также целевого характера расходов, уровня их экономичности и степени продуктивности.

В этом случае, указываются наименование каждого недостигнутого результата, контрольной точки, срок достижения которых наступил в отчетном и предшествующих периодах (накопительным итогом), в соответствии с теми наименованиями и единицами измерения, которые указаны в соглашении о предоставлении гранта в форме субсидии.

Что касается второго типа критериев и показателей – для проведения итогового мониторинга (итоговой оценки), то для оценивания результативности и эффективности итогов реализации мероприятий грантовой программы в сфере образования и международного гуманитарного сотрудничества может быть предложен следующий состав критериев и показателей:

является грант. Показатель экономичности расходов определяется исходя из соответствия стоимости закупаемых товаров, работ или услуг среднерыночным ценам в Российской Федерации, а также соответствия расходов получателя гранта требованиям действующего бюджетного законодательства.

Подобный набор объектов итогового экспертного мониторинга составлен с учетом анализа многолетнего опыта экспертно-аналитического сопровождения управления государственными программами и федеральными проектами [10], в том числе программ, реализуемых за счет грантов в форме субсидий, в сфере развития образования и науки [11], который показывает, что существующие оценки, называемые «оценками эффективности» программ и проектов, осуществляются без учета оценки непосредственно экономности и (или) результативности использования бюджетных средств и иных ресурсов - с точки зрения российского законодательства, международных стандартов оценки.

При этом по показателю 2.1 итогового мониторинга «Экономичность расходования средств, источником финансового обеспечения которых является грант» критерием итогового мониторинга будет являться соответствие стоимости закупаемых на средства гранта товаров, работ (услуг) среднерыночным ценам.

При осуществлении закупок товаров, работ, услуг необходимо принимать во внимание установленные законодательством Российской Федерации запреты и ограничения на ввоз и закупку товаров иностранных государств, в том числе при применении законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд.

При оценивании соответствия стоимости контрактов (договоров) целесообразно использовать метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), который заключается в установлении цены контракта (договора) на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров,

• ©    Карпов А.В., Ганеев А.Р., Булаева Н.А.

работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.

При применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) информация о ценах товаров, работ, услуг должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

К общедоступной информации о ценах товаров, работ, услуг, которая может быть использована для целей определения цены контракта (договора), относятся:

• -    информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в контрактах, которые исполнены и по которым не взыскивались неустойки (штрафы, пени) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных этими контрактами;

• -    информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в рекламе, каталогах, описаниях товаров и в других предложениях, обращенных к неопределенному кругу лиц и признаваемых в соответствии с гражданским законодательством публичными офертами;

• -    информация о котировках на российских биржах и иностранных биржах;

• -    информация о котировках на электронных площадках;

• -    данные государственной статистической отчетности о ценах товаров, работ, услуг;

• -    информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в официальных источниках информации уполномоченных государственных органов и муниципальных органов в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, в официальных источниках информации иностранных государств, международных организаций или иных общедоступных изданиях;

• -    информация о рыночной стоимости объектов оценки, определенной в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность в Российской Федерации, или законодательством иностранных государств;

• -    информация информационно-ценовых агентств, общедоступные результаты изучения рынка, а также результаты изучения рынка, проведенного по инициативе заказчика, в том числе на основании контракта, при условии раскрытия методологии расчета цен, иные источники информации.

Обоснование соответствия цены заключаемого контракта (договора) среднерыночным ценам производится на основе средней стоимости идентичных (однородных) с предметом заключаемого контракта (договора) товаров, работ, услуг.

В качестве методической основы обоснования целесообразно использовать Раздел III. «Определение НМЦК методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка)» Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Минэкономразвития России от 02 октября 2013 г. № 567 [12].

При обосновании соответствия стоимости (цены) контракта (договора) на поставку товара, выполнение работ, услуг в соответствии с целями предоставления гранта, необходимо сформировать выборку из не менее чем из трех идентичных (однородных) товаров, работ, услуг, имеющих одинаковые характерные основные качественные характеристики, в том числе реализуемые с использованием одинаковых методик, технологий, подходов (идентичные товары, работы, услуги)) или сходные характеристики, позволяющие товарам, работам (услугам) быть коммерчески и (или) функционально взаимозаменяемыми (однородные товары, работы (услуги), не являющиеся идентичными), и для которых имеются сведения об их стоимости.

Рекомендуется использовать не менее трех цен идентичных (однородных) товаров, работ, услуг, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Обоснование соответствия цены заключаемого контракта (договора) среднерыночным ценам производится на основе расчета среднего арифметического стоимости идентичных (однородных) сопоставимых с предметом заключаемого контракта (договора) товаров, работ, услуг.

При обосновании соответствия стоимости цены заключаемых контрактов (договоров) среднерыночным ценам, должны использоваться вышеуказанные общедоступные источники информации о ценах за последние три года. При этом допускается использовать для определения среднерыночной цены контракта (договора) поправки на инфляцию на основе соответствующего федерального отраслевого и (или) регионального индекса-дефлятора.

В качестве критерия экономичности расходования средств гранта предлагается использовать Коэффициент экономичности расходования гранта, К ЭКОН (в %) – он определяется как доля затрат грантополучателя из средств гранта, осуществленных без нарушений действующего законодательства (без превышения среднерыночных цен, с правильным обоснованием НМЦК или ФЭО, и др.).

V ^п г

Кэкон = 100 % * ^^оЧ

С закл где n – количество заключенных контрактов в рамках использования гранта; Сэкон_i – экспертная оценка не превышения стоимости i-го заключенного контракта в рамках субсидии относительно среднерыночных цен; Cзакл – суммарная стоимость заключенных контрактов в рамках использования гранта.

На основе проведенного анализа и расчета коэффициента экономичности расходования средств гранта делается вывод о «незавыше-нии» (т.е. экономичности) (или, наоборот, о завышении и неэкономичности) проведенных расходов по исполнению обязательств грантополу-чателем в рамках соглашения. При экономичном расходовании средств гранта данный коэффициент должен быть равен 100 %. В том случае, если значения коэффициентов отлично от 100 %, то имеет место неэкономичное расходование средств, что должно послужить поводом для выяснения причин возникновения данного явления.

Аналогичным образом, по показателю 2.2 итогового мониторинга «Продуктивность реализации мероприятия (соглашения) в рамках программы» оцениванию подлежит степень затратности реализации соглашения на достижение конечных результатов (целевых показателей) предоставления гранта, степени внедрения результатов предоставления гранта. Основной критерий при оценке продуктивности – Коэффициент продуктивности, К ПРОД (в %), который определяется как соотношение итоговых достигнутых количественных значений результата предоставления гранта к общему объему затраченных средств гранта.

К прод =

100%

_* Кдост_знач

V общ

где К дост_знач – достигнутые количественные значения результата предоставления гранта; V общ – общий объем затраченных средств гранта.

Возможна такая ситуация, когда средства расходуются целевым образом, но результаты выполнения работ используются слабо или не используются совсем, что означает низкую продуктивность реализации соглашения. В условиях необходимости достижения плановых значений результатов предоставления гранта возникает вопрос о соответствии реализованных мероприятий поставленным целям и задачам в рамках программы.

Допустимый уровень продуктивности расходования зависит от реализуемых мероприятий государственных программ, и его значение целесообразно определять с привлечением экспертов для каждого мероприятия отдельно.

По показателю 2.3 итогового мониторинга «Эффективность реализации мероприятия (соглаше- ния) в рамках программы» в качестве критерия эффективности целесообразно использовать интегральный коэффициент, учитывающий в комплексе следующие критерии:

• а)    уровень достижения (в %) итоговых значений результатов предоставления гранта от плановых значений;

• б)    коэффициент освоения (в %) средств гранта;

• в)    коэффициент экономичности К экон (в %) расходования средств гранта;

• г)    коэффициент продуктивности К прод (в %) реализации мероприятия (соглашения) в рамках грантовой программы.

Для этого возможно использовать по каждому критерию следующие формулы:

• а)    Уровень достижения всех плановых результатов предоставления гранта, К дост (в %):

Кдост = ( 2" ^факт * 100% ) / n, 1 Т1 план где n - общее количество плановых результатов, которые предусмотрены условиями предоставления гранта; Tiфакт - фактически достигнутое значение каждого i-го результата предоставления гранта; Tiплан — плановое значение по каждому i-го результату предоставления гранта.

• б)    Коэффициент освоения средств гранта, К осв (в %):

  ^K ОСВ ⁼

  
  

  ^V РАСХ

  V ОБЩ * 100% ,

  
  

где V РАСХ — израсходованные средства гранта; V ОБЩ — общий объем предоставленных средств гранта.

• в)    Коэффициент экономичности, К экон (в %) расходования гранта (1):

п

К экон = 100% * ^экц

С закл

• г)    Коэффициент продуктивности, К прод (в %) реализации мероприятия (соглашения) в рамках грантовой программы (2):

  К прод =

  
  

  100%

  
  

  * Кдост знач

  V общ

  
  

Для оценки эффективности по группе из указанных четырех критериев целесообразно свести совокупность отдельных критериев к одному интегральному (комплексному) показателю. Эта задача решается с помощью аддитивного взвешивания, т.е. значение каждого критерия учитывается с определенным весом (значимость кри- терия). В качестве такого интегрального показателя использован Коэффициент эффективности расходования гранта, Кэффект.

Коэффициент эффективности расходования гранта ( К эффект ) является комплексной характеристикой и представляет собой сумму произведений значений четырех коэффициентов (Уровень достижения всех плановых результатов предоставления гранта, К дост , Коэффициент освоения средств гранта, К осв , Коэффициент экономичности, К экон расходования гранта, Коэффициент продуктивности, К прод реализации мероприятия (соглашения) в рамках грантовой программы) на их веса (значимость).

Кэффект = Рдост * Кдост + Рпрод х Кпрод + Рэкон х Кэкон + Росв х Косв, где Рпрод — весовой коэффициент (значимость) коэффициента продуктивности, Рпрод = 0,05; Рэкон - весовой коэффициент (значимость) коэффициента экономичности, Рэкон = 0,25; Росв — весовой коэффициент (значимость) коэффициента освоения средств гранта, Рцб = 0,45; Рдост — весовой коэффициент (значимость) коэффициента достижения всех плановых результатов предоставления гранта, Рдост = 0,25.

Распределение весовых коэффициентов (значимости) критериев было определено путем проведения специальных экспертных опросов специалистов в сфере образования по тематике мероприятий государственных программ в сфере образования и международного гуманитарного сотрудничества, реализуемых за счет средств грантов в форме субсидий.

Имея значения весовых коэффициентов и подставляя в формулу соответствующие значения показателей, можно рассчитать соответствующие значения интегрального (комплексного) Коэффициента эффективности расходования гранта.

Заключение .

Исходя из сказанного выше, представленный в настоящем исследовании методический аппарат экспертного мониторинга представляют собой отдельные дискретные исследования с применением теории изменений, использованием качественных и количественных данных и методов исследований.

Таким образом, с точки зрения возможности принятия верных управленческих решений, своевременного реагирования на результаты экспертного мониторинга и экспертной оценки хода и результатов реализации государственных программ и проектов в сфере развития образования и международного гуманитарного сотрудничества, представляется важным совершенствование в целом системы методического аппарата для проведения экспертного мониторинга, экспертной оценки хода и результатов реализации программ и проектов.