Оперативно-розыскная деятельность: особенности законодательного регулирования в Российской Федерации и отдельных странах СНГ

Оперативно-розыскная деятельность (далее – ОРД) представляет собой совокупность гласных и негласных мер, осуществляемых уполномоченными государственными органами с целью выявления, предупреждения и раскрытия преступлений. Эта сфера по самой своей природе затрагивает конституционные права граждан, требуя четкой правовой регламентации для обеспечения баланса между эффективной борьбой с преступностью и защитой прав человека [4], а поэтому должна быть законодательно закреплена. Более 30 лет назад (12 августа 1995 г.) в Российской Федерации был принят Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»

(далее – ФЗ об ОРД). Отдельные его положения достаточно системно критикуются теоретиками и практиками [напр.: 2], что побуждает провести сравнительный анализ данного нормативного правового акта с аналогичными документами иных государств для совершенствования борьбы с преступностью.

Как отмечал В.Б. Волженкин, постсоветские страны до сих пор во многом разделяют единое криминальное пространство, поэтому сближение правовых подходов в сфере противодействия преступности является насущной потребностью; различия же в законодательстве могут затруднять согласованные действия правоохранительных органов [цит. по: 19]. Настоящее исследование направлено на сопоставление российского законодательства об ОРД с законами некоторых стран ближнего зарубежья (Беларуси, Казахстана, Украины). Его цель – выявить положительные моменты в зарубежном опыте, способствующие повышению эффективности борьбы с преступностью, и на этой основе внести предложения и рекомендации по совершенствованию российского законодательства. Анализ будет основываться на нормах законов и мнениях известных ученых в данной области права.

ФЗ об ОРД вслед за Законом Российской Федерации от 13 марта 1992 г. N 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» заложил основы правового регулирования ОРД в современной России. Закон определяет содержание ОРД, ее цели и задачи, принципы, правовую базу, а также систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий. В частности, статья 5 закона закрепляет обязанность соблюдения прав и свобод граждан при проведении ОРД, а статья 9 устанавливает основания и порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Таким образом, в соответствии с требованиями ст. 12 Всеобщей декларации прав человека закон обеспечивает конституционно оправданное вмешательство госу- дарства в личную жизнь граждан в интересах борьбы с преступностью.

В законе представлен исчерпывающий перечень оперативно-розыскных мероприятий (далее – ОРМ), которые уполномоченные органы вправе проводить, что позволяет осуществлять комплекс мер в целях предотвращения и раскрытия преступлений, которые, правда, требуют процессуального восполнения, закрепления следственными действиями. Тем не менее ОРД играет незаменимую роль в выявлении скрываемых, латентных преступлений и собирании первичной информации о готовящихся противоправных деяниях [11]. При этом следует отметить, что российское законодательство об ОРД исторически формировалось обособленно от уголовно-процессуального законодательства. В советской уголовно-процессуальной модели негласные методы (оперативный сыск) не были интегрированы в уголовный процесс, их результаты не признавались доказательствами. Такая ситуация отчасти сохраняется и в России: существует разграничение между собственно уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью. Это проявляется, например, в том, что возбуждение уголовного дела зачастую предшествует использованию результатов ОРД, а сами результаты ОРД приобщаются к делу лишь после их проверки следственным путем. Некоторые ученые указывают, что подобное разграничение требует переосмысления – так, еще в конце 1990-х – начале 2000-х годов начались дискуссии о необходимости сближения уголовного процесса и ОРД либо более четкого их взаимодействия [16].

Наряду с достижениями российского закона об ОРД на практике выявлены и проблемные моменты, привлекающие внимание исследователей. В частности, существует мнение, что закон нуждается в уточнении понятийного аппарата, поскольку он, в отличие от модельного закона СНГ, не содержит полноценного глоссария специальных терминов. Это может приводить к разночтениям как в теории, так и на практике. Например, терминология, касающаяся лиц, оказывающих содействие органам ОРД, не детализирована.

В свое время мы обосновывали целесообразность закрепления в законе наряду с другими понятия «конфидент» – то есть лица, оказывающего негласное содействие оперативным подразделениям1. Введение такого термина и определение его статуса позволило бы урегулировать права и обязанности указанных субъектов и в большей степени обеспечить их защиту. Отечественные ученые указывают и на другие пробелы: М.П. Сысалов, например, критиковал дублирование в законе отдельных задач и целей ОРД, отмечая, что задачи должны конкретизировать цели, показывать пути их достижения, а не повторять их [17]. Действительно, формулировки задач ОРД в российском законе довольно расплывчаты и, по мнению ряда специалистов, требуют конкретизации применительно к разным субъектам ОРД2. Отсутствие же единого понятийного аппарата усложняет взаимопонимание между различными ведомствами. В совокупности это говорит о том, что российское законодательство об ОРД обладает потенциалом для развития и заимствования положительного опыта, имеющегося в законодательстве ближнего и дальнего зарубежья.

Закон Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности» был принят в развитие общих постсоветских подходов, однако законодатель внес ряд новаций, которые, на наш взгляд, заслуживают определенного внимания. Прежде всего белорусский закон включает подробный глоссарий, что соответствует рекомендациям Модельного закона СНГ [1]. В результате большинство ключевых понятий ОРД получили законодательные определения (исключение составляют Россия и Армения. – Н.Ж.). Наличие легальных определений способствует единообразному пониманию специальных терминов на практике, что положительно влияет на законность оперативной работы. Например, в белорусском законе прямо раскрыто понятие «оперативный опрос», отдельно ого- ворено, что слово «граждане» применяется и к иностранцам и лицам без гражданства, если не указано иное3. Такая формулировка устраняет правовую неопределенность в отношении субъектов, с которыми могут взаимодействовать оперативные подразделения, и тем самым расширяет возможности получения информации из любых источников.

Белорусский закон содержит перечень ОРМ, где помимо мероприятий, упоминаемых в российском законе, предусмотрены более точно названные, например, «оперативное отождествление» (идентификация объекта по совокупности признаков), «слуховой контроль» (прослушивание переговоров, звуковой контроль помещений) и «контроль в сетях электросвязи», детально прописывая порядок их проведения. В российском же законе аналогичные меры характеризуются более общими формулировками («прослушивание телефонных переговоров», «снятие информации с технических каналов связи», «получение компьютерной информации») без разделения по способу получения аудио- и иной информации. Белорусский подход можно оценить положительно: дифференциация видов контроля связи позволяет точнее определить условия их применения и порядок осуществления надзора за решениями и действиями субъектов ОРД. Наконец, заслуживает внимания регламентация сроков проведения ОРМ и порядка их продления. В белорусском законе этим вопросам посвящена отдельная глава 5, где подробно описано, на какой максимальный срок может быть санкционировано каждое ОРМ, в каком порядке возможно продление, а также случаи приостановления мероприятий. Четкость временных рамок, по мнению правозащитников, предотвращает неоправданно длительное вмешательство в права граждан и в целом дисциплинирует оперативные подразделения, что в конечном счете повышает результативность работы. Все перечислен- ные черты белорусского закона – широкое определение терминов, подробный перечень ОРМ, регламентация секретности и сроков – можно расценивать как позитивно влияющие на эффективность борьбы с преступностью, поскольку они создают понятные условия для работы оперативных подразделений и снижают риск правовых споров.

Закон Казахстана «Об оперативно-розыскной деятельности» в целом близок по структуре к российскому и белорусскому, однако имеет особенности. Казахстан, как и Беларусь, включил в закон практически все основные положения модельного закона СНГ, адаптировав их к национальным условиям. Так, в казахстанском законе закреплен полный перечень задач ОРД применительно ко всем субъектам – в отличие от России, где, как мы уже упоминали выше, задачи сформулированы более обобщенно. Анализ показывает, что Казахстан и Армения отразили в своих законах задачи для каждого из уполномоченных органов, тогда как, например, в Кыргызстане и Беларуси задачи перечислены не полностью. Подробное перечисление задач указывает каждому органу его приоритеты и сферы ответственности, что положительно сказывается на целеполагании оперативно-розыскной работы.

К числу достоинств казахского закона относится расширенный перечень оперативно-розыскных мероприятий. В настоящее время их предусмотрено 23 вида – больше, чем в любом другом государстве евразийского региона. В этот перечень помимо стандартных мер (опрос, наблюдение, прослушивание и т.д.) входят, в частности, применение модели поведения, имитирующей преступную деятельность [5; 7; 14]; применение служебно-розыскных собак [12]; поиск устройств незаконного снятия информации; обнаружение, негласная фиксация и изъятие следов противоправных деяний, их предварительное исследование; преследование лица, готовящего, совершающего или совершившего пре-ступление[13], и его задержание; осуществление с участием понятых личного досмотра задержанных лиц, изъятия находящихся при них вещей и документов, могущих относиться к преступной деятельности, а также досмотра жилых помещений, рабочих и иных мест, досмотра транспортных средств; проведение операций по захвату вооруженных преступников и некоторые другие.

Здесь следует обратить внимание на законодательное закрепление определенных действий, являющихся неотделимыми от работы сыщика, но почему-то не представленных в российском оперативно-розыскном законе – задержание, досмотр, доставление [18], засада [10], в конце концов.

Хотя расширение списка само по себе не гарантирует успеха, оно дает органам, осуществляющим ОРД, более богатый инструментарий для решения оперативно-розыскных задач. Отдельные меры, не поименованные прямо в российском законе, в Казахстане закреплены открыто. Например, создание легендированных предприятий (юридических лиц) для оперативных целей упоминается как допустимая форма работы. В целом можно сказать, что законодательство Республики Казахстан отличается известной смелостью и инновационностью в части разрешенных оперативных методов. При надлежащем контроле за их применением такое разнообразие ОРМ позитивно сказывается на эффективности противодействия преступности, позволяя гибко реагировать на новые и уже существующие вызовы (организованная преступность, коррупция, наркотрафик и др.). Важно добавить, что санкционирование ряда негласных мер в Казахстане осуществляется по более простой, но не поддерживаемой нами схеме: согласно проведенному анализу в Казахстане (как и в Беларуси, Узбекистане, Туркменистане) для проведения некоторых ОРМ не требуется обращения в суд, а достаточно санкции прокурора. Отсутствие так называемого судебного контроля, существование которого мы по-прежнему отрицаем [8], ускоряет проведение мероприятий, что рассматривается как преимущество для оперативности. Однако это же обстоятельство порождает дискуссии относительно достаточности гарантий прав граждан.

Закон Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» был принят одним из первых в СНГ (еще в начале 1990-х годов) и долгое время регулировал деятельность оперативных подразделений аналогично рос-сийскому1. Однако украинская правовая система в 2012 году пережила существенную реформу уголовного судопроизводства, повлиявшую и на сферу ОРД. Новым Уголовным процессуальным кодексом Украины (от 13 апреля 2012 г. N 4651-VI) были введены понятия негласных следственных (розыскных) действий, которые фактически интегрировали многие меры, ранее относившиеся исключительно к ОРД, в процессуальную плоскость. В результате Украина перешла к модели, при которой тайные ОРМ стали частью уголовно-процессуального закона. По классификации, проводимой экспертами, Украина оказалась в группе государств, где негласные действия встроены в уголовный процесс (наряду с Эстонией, Литвой, Латвией, Молдовой). Это означает, что такие методы, как прослушивание, наблюдение, контроль переписки, внедрение конфидента, могут проводиться в рамках расследования уголовного дела с санкции суда или прокурора, а результаты этих действий непосредственно приобретают статус доказательств. Данный подход призван повысить эффективность преследования преступников: информация, полученная негласно, сразу включается в доказательственную базу, минуя стадию отдельной оперативной проверки. Опыт Украины показывает определенные плюсы интеграции ОРД с уголовным процессом – сокращается разрыв между добыванием информации и ее процессуальным использованием, что ускоряет расследование наиболее сложных преступлений (особенно организованных) [15].

Наряду с этим сам украинский закон об ОРД продолжает действовать, определяя общие основы оперативно-розыскной работы вне рамок конкретного уголовного дела. В нем прямо предусмотрены отдельные полно- мочия оперативных подразделений, которые могут быть реализованы ими в оперативном порядке, например, проникновение (внедрение) в преступные группы (ст. 8)2. Украинский законодатель определил условия, при которых разрешается внедрение, и тем самым создал прочную правовую базу для работы под прикрытием. Это нововведение было продиктовано практической необходимостью – без внедрения невозможно эффективно бороться с организованной преступностью, коррупцией и некоторыми другими преступлениями. По мнению специалистов, опыт Украины в этой части можно считать успешным примером: оперативники, действующие под прикрытием, наделены четким мандатом, а их деятельность контролируется судом на стадии разрешения таких мер. Конечно, интеграция ОРД и уголовного процесса повышает требования к обоснованию негласных действий – нужно представить судье конкретные факты, подтверждающие необходимость ограничений прав. В украинской практике эти условия во многом реализованы через процедуру судебного санкционирования негласных следственных действий. Таким образом, украинское законодательство продемонстрировало позитивный момент – адаптацию ОРД к современным стандартам уголовной юстиции, что, с одной стороны, облегчило использование результатов этой деятельности для привлечения преступников к уголовной ответственности, а с другой – предоставило дополнительную судебную защиту прав граждан.

Подводя итог оценке нормативных особенностей антикриминального законодательства некоторых стран СНГ, можно отметить, что все рассмотренные государства развивали законы об ОРД на единой исходной базе (модель советского периода и рекомендации Межпарламентской Ассамблеи СНГ). Тем не менее национальные законы эволюциониро- вали по-разному. Положительными чертами законодательных актов соседних стран, представляющими интерес для России, являются: наличие подробного понятийного аппарата (Беларусь), регламентация конспирации и сроков ОРМ (Беларусь), расширение перечня оперативно-розыскных методов (Казахстан), прямая легализация внедрения и прочих специальных мер (Казахстан, Украина), интеграция негласных действий в уголовный процесс (Украина). Одновременно следует учитывать и спорные моменты, например упрощенное прокурорское санкционирование в ущерб устоявшейся системе судебного одобрения ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан (Беларусь,

Казахстан), или риск утечки данных при расширении круга лиц, оказывающих конфиденциальное содействие органам, осуществляющим ОРД.

Несмотря на эпизодически появляющиеся научные труды, содержащие определенный сопоставительный анализ оперативно-розыскного законодательства отдельных государств, ранее входивших в состав СССР, и ФЗ об ОРД [3; 9], в большей части они являются уже не столь актуальными, в связи с чем представляется целесообразным посвятить этому значимое исследование, ориентированное на совершенствование законодательного регулирования российского государственного профессионального сыска.