Публичные субъекты управления государственным имуществом

О дной из основных функций управления государственным имуществом является осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества. Другой – управление акциями открытых акционерных обществ, находящимися в федеральной собственности (указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314). Отсюда возникает необходимость иметь четкое понятие о том, что входит в состав государственного имущества.

Проблемы управления государственным имуществом и правового статуса публичных субъектов были предметом исследования многих отечественных и зарубежных ученых – юристов, экономистов. Вместе с тем комплексное исследование публичных субъектов, которые осуществляют деятельность по управлению государственным и, в частности, федеральным имуществом, требует дальнейшего углубленного изучения.

Методы исследования

В исследовании использованы различные методы познания, как общенаучные, так и частнонаучные: сравнительно-правовой, формально-юридический, анализ и синтез, логика и др. Формально-юридический метод использовался для анализа норм Конституции РФ, законов и других нормативных правовых актов. Сравнительно-правовой метод позволил выявить особенности применения норм различных подзаконных актов. Сформулированы рекомендации по реформированию законодательных и организационных основ в исследуемой области и принятию закона о разграничения управления федеральным имуществом.

Анализ литературы и нормативных актов

В литературе и в законодательстве встречается отождествление понятий «имущество» и «собственность». Однако имущество – это совокупность вещей. Они принадлежат определенному субъекту на праве собственности. Из этого вытекают как имущественные права, так и обязанности. К государственному имуществу относится федеральное имущество и имущество субъектов РФ. Отмечается сложность в разграничении федерального и регионального имущества, что зачастую приводит не только к неэффективности управления, но к невозможности использования такого имущества.

Существующие законы содержат нормы, указывающие лишь на отдельные виды имущества, находящегося в федеральной собственности или собственности субъекта РФ (ст. 27 Земельного Кодекса РФ; ст. 5 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ; ст. 5 Федерального закона от 02.05.1997 № 76-ФЗ). Перечень федерального имущества содержится в Федеральном законе от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законода- тельных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»».

В перечень такого имущества входит имущество, необходимое:

• •    для осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции;

• •    обеспечения стратегических интересов России в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан;

• •    деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих РФ, работников федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений.

Однако отсутствует закон о государственной собственности и вопросы разграничения управления ею.

Д. Н. Снеткова предлагала включить в перечень имущества, которое может находиться исключительно в федеральной собственности, следующее [18]:

• •    природные ресурсы;

• •    имущество, предназначенное для обслуживания деятельности самого государства;

• •    имущество, обеспечивающее оборону страны и безопасность государства;

• •    имущество, обеспечивающее функционирование и развитие всего народного хозяйства страны (ценные недра, земли, водные ресурсы, воздушное пространство).

Т. В. Мартыненко предлагает федеральное имущество условно разделить на несколько групп [14]:

• •    имущество, принадлежащее на праве оперативного управления или хозяйственного ведения федеральным предприятиям и организациям;

• •    имущество, составляющее казну РФ;

• •    имущественные права и обязанности РФ.

В Гражданском кодексе Российской Федерации (далее – ГК РФ) в ч. 1 ст. 130 в качестве таковых указаны земельные участки, недра и всё, что прочно связано с землей, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

В ч. 1 ст. 131 ГК РФ отмечается, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.

Прежде чем говорить о государственной собственности, необходимо уточнить некоторые понятия. Право собственности является абсолютным. Понятие «государственная собственность» раскрывается в Конституции РФ, кодексах, других природоресурсных и иных законах. Такое имущество предназначено для удовлетворения потребностей других лиц при выполнении государством своих публичных функций.

• В.К. Андреев отмечает, что в ГК РФ «игнорируются конституционные особенности публичной собственности, в частности, не учтена такая особенность, как управление собственностью» [1].

Конституция РФ обязывает рассматривать государственную собственность РФ как важный вид публичной собственности, что требует разработки и принятия закона об управлении государственной собственностью.

Интересным представляется замечание Л.Н. Сморчковой: «В отличие от частных собственников, которые… всегда тщательно заботятся о его сохранности и получаемой от использования имущества прибыли, эффективное управление имуществом публично-правового собственника… требует выстраивания системы управляющих органов, их компетенций и полномочий, а также организации государственного контроля деятельности в этой сфере. Не зря в советское время весьма популярной в народе была присказка «государственное – значит, ничье»» [17].

Российская Федерация в настоящее время фактически не способна управлять предприятиями с государственным участием. Про участие государства в экономических отношениях посредством своего имущества в деятельности иных хозяйствующих субъектов также можно констатировать отсутствие эффективного управления. Несмотря на наличие обширной нормативной базы и системы контрольных органов, практика свидетельствует о сохранении серьезных проблем (см. отчеты Счетной палаты РФ).

Это относится и к изъятому у коррупционеров имуществу. Согласно отчету Счетной палаты РФ, используется лишь 8 % изъятого. Остальное – мертвый груз. И здесь кроется главная проблема. Государственные органы – Росимущество и Федеральная служба судебных приставов (далее – ФССП) – не заточены на работу с таким специфическим активом. Имущество «зависает» на годы, не принося дохода, а лишь накапливая убытки1. В частности, отсутствуют регламенты передачи коррупционного имущества от ФСПП Росимуществу. Присутствуют ограничения на приватизацию коррупционного имущества. «Для устранения обозначенных законодательных барьеров Счетная палата РФ предложила Правительству

РФ внести изменения в Закон о приватизации и снять установленные ограничения на продажу жилых помещений и земельных участков, относящихся к коррупционному имуществу»2.

Результаты исследования и их обсуждение

Одним из самых ценных ресурсов, входящих в собственность государства, является земля (земельные участки). Площадь земельного фонда России на 01.01.2025 составляла примерно1 723 млн га [6]. Надо иметь в виду, что согласно Земельному кодексу РФ государственная собственность на землю разграничивается на федеральную и региональную. Управление и распоряжение федеральными земельными участками осуществляется от имени Российской Федерации соответствующими публичными субъектами. Особенность оборотоспособности земли (земельных участков) заключается в том, что необходимо соблюдать законы о земле и других природных ресурсах.

Н.А. Прохорова раскрывает содержание права государственной собственности на землю и делает вывод, что «при отсутствии надлежащих доказательств о нахождении того или иного земельного участка в частной или муниципальной собственности автоматически презюмируется государственная собственность» [15].

С.В. Суркова замечает, что «разграничение государственной собственности необходимо в отношении тех земель, сведения о праве собственности в Едином государственном реестре недвижимости которых отсутствуют, либо земель, которые передаются РФ в собственность субъектов РФ или муниципальных образований» [19].

В.А. Майборода пишет, что «публично-правовые собственники не имеют правомочий владения и пользования земельными участками, находящимися в их собственности. В реальности представитель публичного собственника имеет доступ на предоставленный в аренду земельный участок, но не как договорной контрагент, владеющий землей, а как служащий соответствующего публичного субъекта» [13].

Одними лишь земельными участками собственность государства не ограничивается.

Агентство Росимущество осуществляет функции по управлению федеральным имуществом (в определенных случаях – это иные федеральные ор- ганы исполнительной власти (далее – ФОИВ)). Однозначно, что Росимущество является основным публичным субъектом административно-правового регулирования государственного имущества. Его административно-правовой статус, функции и полномочия, компетенция в данном управлении (скорее публичном администрировании) подробно проанализированы автором в предыдущих работах [11; 12].

Е.А. Галиновская, анализируя правовые особенности реализации договора аренды лесного участка, акцентирует внимание на том, что «Росимущество реализует… полномочия по предоставлению в аренду находящихся в федеральной собственности земельных (лесных) участков» [5]. И заключает далее, что «на стороне арендодателя… должно выступить… Росимущество». Интересным является вопрос о составе участников договора аренды – арендодатель и арендатор. Возможно участие и собственника имущества.

Есть некоторые особенности при аренде имущества учреждений образования, описанных А.А. Кирилловых. Росимущество согласовывает сделку, при этом оно обладает достаточно широкими полномочиями: «…вправе обратиться с иском в суд… по арендной плате и пени и расторжения договоров аренды имущества, закрепленного за… учреждениями» [8].

Рассмотрим полномочия других публичных субъектов административно-правового регулирования государственного имущества, тем более, что в положении о Росимуществе сказано об иных ФОИВ, полномочия которых определены законодательством РФ [4].

В сфере недропользования управление государственным имуществом (участками недр) поручено агентству Роснедра. В число его функций входит: проведение в установленном порядке аукционов; предоставление, досрочное прекращение, приостановление, ограничение права пользования недрами; изъятия земельных участков для государственных нужд РФ для недропользования.

Площадь земель лесного фонда на 01.01.2025 составила примерно 1 137 млн га (66,2 %) [6]. Управлением государственным лесным имуществом занимается агентство Рослесхоз. Агентство принимает решения об отнесении лесов к защитным лесам, а также решения об образовании земельных (лесных) участков; ведение государственного лесного реестра; федеральный государственный лесной контроль (надзор) в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности. Рослесхоз является оператором федеральной государственной информационной системы лесного комплекса, обеспечивающим ее создание, развитие и эксплуатацию.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды можно признать Росприроднадзор публичным субъектом управления, имея в виду, что к управлению относятся и надзорные полномочия.

Росреестр является публичным субъектом, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения ЕГРН. Земельные отношения, федеральный государственный земельный контроль (надзор) регулируются Росреестром. К его функциям также относится проведение государственной экспертизы землеустроительной документации.

Нужно обратить внимание на решения Конституционного Суда РФ – допустимость передачи властных полномочий субъектам негосударственных организаций (постановления Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 № 15-П; 19.12.2005 № 12-П; 17.12.2015 № 33-П; Определение Конституционного Суда РФ от 01.06.2010 № 782-О-О).

Функции по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг носят главным образом организационный, хозяйственный характер [9]. Надо обратить внимание и на возможность публично-правовой компании как субъекта публичного администрирования на управление государственным имуществом [7]. Публично-правовая компания «Роскадастр», учрежденная Российской Федерацией (Федеральный закон от 30.12.2021 № 448-ФЗ), осуществляет функции и полномочия публично-правового характера, в частности реализует комплекс работ, который необходим для оказания государственных услуг Росреестра.

Функции и полномочия учредителя публичноправовой компании «Роскадастр» осуществляет Росреестр. Она также управляет государственным имуществом. Эти полномочия прописаны нормативным актом. Последнее наводит на мысль о том, что налицо схожесть правового статуса компании (корпорации) и государственного органа в определенных сферах деятельности [3]. А.М. Волков в свое время отмечал, что «наделение государственных корпораций публично-правовыми управленческими функциями не противоречит их сущности как одного из видов некоммерческих организаций» [2].

Б.В. Россинский уделяет внимание такому субъекту публичного управления, как государственная компания «Российские автомобильные дороги». Он заостряет внимание на использовании некоммерческих организаций в процессе публичного управления [16].

Минсельхоз России как публичный субъект административно-правового регулирования осуществляет определенные функции в сфере земельных отношений (сельскохозяйственного назначения) – государственная политика, нормативно-правовое регулирование.

Земли, занятые поверхностными водными объектами, относятся к землям водного фонда. Агентство «Росводресурсы», являясь публичным субъектом административно-правового регулирования, на основе

Положения о нем управляет федеральным водным имуществом. В его ведении находится: владение, пользование и распоряжение федеральными водными объектами; предоставление водоемов, морей или их отдельных частей в пользование на основании договора водопользования или решений о предоставлении в пользование; их государственная регистрация, а также прекращения договора водопользования.

Минприроды России как публичный субъект входит в публичную администрацию. В сфере его деятельности – природные ресурсы: недра, водные объекты, леса, объекты животного мира.

Минздрав России и другие ФОИВ также осуществляют, в том числе, функции по управлению государственным имуществом. Федеральное агентство морского и речного транспорта («Росморречфлот») является ФОИВ и публичным субъектом управления государственным имуществом в сфере морского (включая морские порты) и речного транспорта. Это не только следует из Положения о нем, но и подкрепляется судебной практикой (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 13.06.2018 по делу № 307-КГ17-23029, А42-8769/2016).

Проблемы и пути совершенствования деятельности публичных субъектов в области управления государственным имуществом

Анализ теории и правоприменительной практики публичных субъектов в области управления государственным имуществом позволяет выявить следующие проблемы:

• •    публичные субъекты имеют схожие полномочия, встречается их дублирование;

• •    отсутствие целостной нормативной базы в управлении государственным имуществом;

• •    отсутствие системности в применении нормативной базы в области управления государственным имуществом.

Автор предлагает следующие пути совершенствования законодательства.

• 1.    Принятие федерального закона о государственном и в частности федеральном имуществе, его перечне, вопросы разграничения управления федеральным имуществом между Российской Федерацией и ее субъектами.

• 2.    Для организации эффективного управления государственным имуществом публично-правового собственника необходимо выстроить систему публичных субъектов с определением их компетенции, организовать государственный контроль их деятельности.

• 3.    Разработать регламенты передачи коррупционного имущества от ФСПП Росимуществу.

В завершение отметим, что автор неоднократно представлял свое видение особенностей деятельности публичных субъектов, входящих в публичную администрацию, осуществляющих публичное администрирование, и определял их место в этой администрации [3; 9-12].

Допуская дискуссионность предложений и выводов, автор предлагает продолжить научную дискуссию по затронутым в статье вопросам.